Por Dra. Loreto Correa Vera [1]

Que la UNASUR vivía un complejo escenario desde la salida de su último Secretario General, el expresidente colombiano Ernesto Samper, y que era una institución con poco ambiente de eficacia en la comunidad internacional sudamericana era un hecho1. Pero de ahí a que la instancia multilateral se viera mermada a la mitad de sus integrantes, es un tema que hay que revisar. Y ello, no solo porque se trata de un espacio político colectivo regional, sino porque la decisión de la suspensión de la participación de seis de sus doce integrantes es inédita y hace inviable su utilidad.

Y es esta última condición la que hay que mirar a través del cristal, porque detrás de la suspensión de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Paraguay y Perú, no solo hay una crítica al organismo, sino una censura velada a la Secretaría Pro Tempore que desde el 17 de abril de 2018 asumiera Evo Morales o a lo menos, una posición de escepticismo hacia su gestión. En efecto, si bien la crisis tiene ya más de un año, la suspensión no ocurrió durante la Presidencia Pro Tempore del organismo de Mauricio Macri, el presidente de Argentina, sino exactamente al día siguiente que Bolivia la asumiera.
Pero ¿qué elementos pudieron determinar este anuncio?

El caso a caso

En el lejano absoluto quedó la foto de Lula impulsando la iniciativa sudamericana. Tanto Brasil como Argentina en los últimos años tuvieron cercanía y lejanía. Durante las presidencias de Dilma Rousseff y Cristina Fernández, la lógica del bilateralismo imperó con vaivenes relacionados con Mercosur. La política comercial kichnerista se enfocó a la recaudación impositiva interna y a la generación de medidas contra el contrabando de productos brasileros en el norte del país. Ambas economías, con sesgos proteccionistas, no se terminan de encontrar con Temer y Macri; así, si bien la cercanía ideológica manifiesta en un período inicial de UNASUR fue sólida, con Macri ha carecido de mayor sustancia entre las partes. Pero, ¿qué pudiera determinar la salida de estos dos países? Lo que podría determinar la salida de ambos, es la imposibilidad de llegar a un punto de acuerdo e incidir sobre el nombramiento del nuevo Secretario General, cargo que está vacante desde enero de 2017. Pero lo que determinaría la salida de Brasil, particularmente, es la profunda crisis de gobernabilidad del país desde el 2016. Para el caso argentino, la Presidencia Pro Tempore argentina no pudo convenir en una nueva designación, porque Bolivia y Venezuela resolvieron bloquear todo nombramiento que no fuera afín ideológicamente a estos dos países. Así, ante la posible frustración, Argentina y Brasil habrían puesto la suspensión en la mesa como una muestra de malestar real.

En el caso de Colombia, los temas en la palestra reparan en la política, la crisis económica y humanitaria que vive la Venezuela de Nicolás Maduro. En efecto, la ausencia de consenso de parte de UNASUR de enviar una señal crítica potente al Presidente venezolano es un signo no solo de malestar, sino de una preocupación sustancial por la enorme migración forzosa de población y la caricatura democrática que Colombia le imputa a Venezuela. La presidencia de Santos había prestado atención tanto a la CELAC, como a UNASUR, en relación a su capacidad de atender sus temas en materia de seguridad. Sin éxito en la materia, Colombia optó por poner sus cartas en el enfoque comercial de sus relaciones en la Alianza del Pacífico y enfocarse políticamente en los últimos años en la consolidación de la paz con las FARC. Pero el escenario venezolano permea la escena. Venezuela no resuelve la crisis política interna y el intercambio de insultos, entre uno y otro Estado, obligan al retiro temporal de embajadores y es incapaz de controlar la migración fronteriza hacia Colombia (2017). ¿Qué sentido tendría entonces mantenerse en un bloque que solo le proporciona problemas a Colombia? Escaso o ninguno.

En el caso de Perú, la decisión nuevamente apunta a una crisis de política interna, pero sin cambios de fondo hacia UNASUR. En agosto de 2017 la extensa historia de desencuentros entre ambos países terminó con la expulsión del embajador venezolano en Lima, Diego Molero, y del encargado de negocios peruano en Caracas, Carlos Rossi. Perú, escasamente dejó a una segunda secretaría en Caracas para no quebrar las relaciones diplomáticas pero, en la práctica, declaró abiertamente su malestar por la crisis democrática venezolana. Tampoco hay que olvidar que si la migración forzosa venezolana cubre todo el espectro de países de la región y se concentra en Colombia, por la cercanía, le siguen en número el Perú, Chile y Argentina. Por ello es que, meses más tarde, la crítica al gobierno venezolano no concluyó con la renuncia del presidente Pedro Pablo Kuczynski, declarado adversario de Nicolás Maduro, -tanto así que no lo invitó a la Cumbre de Lima-. Tampoco fue aliviada con la presidencia del Perú, Martín Vizcarra. En este caso no solo se trataría, entonces, de una idea de partido o de conglomerado de gobierno, sino del convencimiento práctico del Ejecutivo peruano que la presencia de Maduro es un obstáculo mayor y que su segundo, Evo Morales, -su principal aliado en la región-, no era una carta válida que garantizase una mejora sustancial de UNASUR.

Paraguay. El otro país mediterráneo de la región, a diferencia de Bolivia, se encuentra en una condición distinta de los demás países, con excepción de Chile. Ambos concluían sus presidencias en estos meses. En este caso, tampoco la relación entre Paraguay y Venezuela ha sido tranquila. Hay que recordar que Venezuela retiró a su embajador de Paraguay en junio del 2012, y que fue mucho más allá cuando paralizó el envió de petróleo al país sureño, luego del golpe de Estado parlamentario perpetrado ese mismo mes contra el presidente paraguayo, Fernando Lugo. Ahora bien, Cartes había logrado recomponer las relaciones comerciales con Venezuela, y con ello el apoyo a Venezuela en su meta de ingresar a Mercosur.

Sin embargo, hay más. Particularmente, Paraguay fue severamente amonestado y suspendido de la institución el 2012 a propósito de su inestabilidad política y el pedido de participar como veedor internacional de las elecciones que, finalmente, darían como ganador a Cartes. El hecho, inédito por cierto, acusó que “el Gobierno Paraguayo no considera que, tal como están los hechos, UNASUR reúna las condiciones de imparcialidad necesarias para ser invitada, como pretende, como observador y árbitro de las elecciones generales del 21 de abril de 2013. Podrá participar, si lo quiere, como invitada de las personas o grupos con los que tiene afinidad y a los que no les molesta y hasta aplauden que se menoscabe la soberanía nacional.2

Esta complicada trama de desavenencia con UNASUR, obliga a mirar también la relación con Bolivia para entender las determinantes de la suspensión paraguaya.
Paraguay y Bolivia han centrado en los últimos 4 años, como es obvio, su relación en el intercambio comercial. Tras la visita oficial a Asunción del presidente Evo Morales, el 29 junio de 2015, firmó variados acuerdos comerciales con Paraguay. Entre los temas tratados sobresalió el proyecto de construcción de una línea eléctrica para exportar de 120 a 200 megavatios a la región paraguaya del Chaco, alejada de grandes plantas de producción hidroeléctrica; el estudio de una posible asociación para la distribución de gas licuado de petróleo (GLP) en territorio paraguayo, la exportación de úrea y fertilizantes a partir de marzo de 2017, y la generación de una planta de amoniaco y úrea en Bulo Bulo, que se encuentra en el central departamento de Cochabamba y cuyo mercado contemplaba a Paraguay. Así, en conjunto con la infraestructura caminera y las mejoras previstas para la hidrovía Paraná/Paraguay, este país se embarcó en las gestiones pertinentes para lograr el libre tránsito con todos sus vecinos. Sin embargo, en materia internacional Paraguay sigue la línea de comportamiento internacional brasileño. Por ello es que, en este caso particular, la decisión de suspender su participación obedecería a no plegarse a la política internacional de Maduro, tampoco a la de Evo Morales, porque en la práctica la situación de Paraguay depende de la relación con Brasil en todos los sentidos.

Nos queda Chile. En este caso, las razones para dejar UNASUR son múltiples. Chile se caracteriza por tener una política internacional preferente hacia la región, y esa es una continuidad desde los años 90. Pero la lectura del mundo chileno predominante, contrasta con la línea ideológica de los países del ALBA. Esto ni es nuevo ni puede llevar a equívocos. El país llevó adelante la primera presidencia Pro Tempore de UNASUR, y lo hizo convencido que este organismo iba a propiciar un mejor entendimiento entre las naciones sudamericanas. Por años ha invertido enorme energía en su impulso, y durante la presidencia Bachelet, -ambas-, generó múltiples espacios de cohesión con este organismo.

Con todo, la realidad de UNASUR, la realidad cotidiana ha demostrado una inoperancia poco auspiciosa. De las 40 instancias de diálogo entre los Estados entre junio de 2017 y abril de 2018, ninguno de los temas es esencial a la situación migratoria regional, los acuerdos en materia de defensa son de papel y todos los demás temas tratados perfectamente podrían ser revisados en el marco de otros foros internacionales, como la Organización Panamericana de la Salud, la CELAC, instancias de coordinación interministerial a nivel regional en el marco de las Cumbres Iberoamericanas o de las Américas, o bien a partir de UNODC en materia de drogas. Así, en efecto, Chile está en lo cierto que no puede despilfarrar recursos en un organismo que no se sabe para donde va, o bien, prefiere no invertir recursos en un organismo internacional carente de peso. Y esto no solo tiene que ver con la postura ideológica de los presidentes de turno.

En el casi mes y medio de relación entre Chile y Bolivia, en una nueva presidencia de Sebastián Piñera, el Estado boliviano ya ha tenido dos instantes estelares con Chile: el cambio de mando y el período de dos semanas de alegatos en La Haya. Ninguno de estos momentos ha sido afortunado. A ello, hay que sumar el flujo migratorio venezolano del último año, pero sobre todo, la ausencia de contexto de diálogo binacionales ni con la presidencia de Maduro, menos aún con la de Evo Morales.

Chile podría estar fuera de UNASUR hasta que la moderación vuelva a la cancha o bien, hasta que Bolivia y Venezuela acepten que la democracia en sus países no pasa ni por la perpetuación en el cargo, como lo intentan ambos jefes de Estado, y menos aún, por dejar que un país tan rico como Venezuela padezca una crisis humanitaria tan grave en la región, la más crítica en forma y fondo, de un país sudamericano en décadas.

Volvamos a lo colectivo, el Consejo de Defensa Sudamericano, particularmente y el estado de salud de UNASUR

Las dificultades de UNASUR son variadas. Los informes internacionales muestran un creciente temor que afecta severamente las condiciones de vida de buena parte de Sudamérica, América Central y el Caribe3 . Esta dificultad ya alcanza a la propia gobernabilidad de los sistemas democráticos y complejiza las propias decisiones de los Estados en orden a resolver problemas de seguridad pública echando mano a las Fuerzas Armadas.

Por otra parte, el hecho que el Consejo de Defensa Sudamericano, impulsado en su creación por Brasil, también4  haya excluido de su conocimiento las cuestiones propias de la seguridad, no importando su denominación específica (seguridad pública, humana, ciudadana, orden público, etc.), resta influencia. Y es justamente en este aspecto en que la situación se le fue de las manos a UNASUR. Así, ni la seguridad, a la que se le sumó el colapso venezolano o la migración regional, encontró respaldo o acción en el Consejo de Defensa Sudamericano o la UNASUR para enfrentar sus problemas. En materia fronteriza a nivel sudamericano, no hay un acuerdo en común. Ninguno.

En los últimos 4 años el “consenso” entre los Estados que no solo permiten elegir un Secretario General, han dejado a UNASUR contemplando:

1. Los impeachment de Dilma Rousseff, los presidentes del Perú, y la conclusión del mandato de Cristina Fernández.
2. La crisis venezolana que lleva largo tiempo de desgaste.
3. La situación de Bolivia y Chile, a propósito del tema marítimo.
4. La ausencia de manejo o voz colectiva en materia internacional, y particularmente frente a temas críticos mundiales como la Guerra de Siria. En ese marco, el reciente apoyo de Bolivia a Rusia, en el contexto del Consejo de Seguridad, representa un paso al costado de toda la región en materia internacional. Chile se ha plegado exactamente en la vereda del frente en este tema.
5. Y, finalmente, está el gasto que representa un enorme edificio en Ecuador ( Secretaría de Unasur) y otro de similares características en Cochabamba (Parlamento de Unasur), verdaderos elefantes blancos que se han sobrepuesto al funcionamiento de una Unión de Estados Sudamericanos. Aquella crítica que se hacía por Sanahuja el 2010, sobre que el multilaterialismo regional requería una institucionalidad más sólida, hoy, pese a tenerla, no es lo esencial. El Plan de Acción de UNASUR 2011-20125 , que logró la creación de la figura del Centro de Estudios Estratégicos de la Defensa, como órgano impulsor del Registro Sudamericano de Gastos en Materia de Defensa, pero que aun carece de políticas que pudieran tener repercusión en el contexto del manejo interestatal en la materia, son la demostración que poner la carreta antes de los bueyes no funciona: los dos enormes edificios institucionales en Ecuador y en Cochabamba, sin destino funcional alguno y con enorme inversión para los Estados fue un gasto, pero además un gasto en el vacío.

La reunión de Jefes de Estado en Cartagena de Indias en agosto de 2014, dejó una tarea pendiente: ampliar las acciones del actual Consejo Suramericano sobre el Problema Mundial de las Drogas6, encaminadas a combatir el cultivo, tráfico y consumo de drogas, el tráfico de armas, de explosivos, de personas y el lavado de activos, entre otros. Y en este marco terminó la secretaria Pro Tempore de Ernesto Samper, un Secretario severamente criticado por su personalismo y ausencia de rumbo institucional y particularmente por su particular visión sobre el tema venezolano: que lo viera Naciones Unidas7.

A casi una década de su creación y a estas alturas de la evolución institucional de UNASUR, y pese a que es evidente que no hay una única forma de enfrentar los nuevos desafíos, lo que sí está claro desde la experiencia internacional, es que debe hacerse de manera colectiva y política. El desplome de UNASUR es el fallo de un proyecto regional geopolítico por razones políticas. El hecho escapa de un veto para elegir un Secretario. UNASUR ha permanecido al debe en temas urgentes.
En la historia quedó su aporte en la crisis de Bolivia del 2008 o los apoyos en los terremotos de Haití y Chile el 2010. UNASUR no es una alternativa, al menos no en el presente inmediato. El tema escapa de las asimetrías, de si es capaz o no de conducir asuntos complejos -como el manejo cooperativo8 de las fronteras-, el dilema tampoco le pertenece –en materias de seguridad al menos- a las clásicas discusiones sobre el modelo multilateralismo, o las preferencias por el regionalismo abierto de algunos Estados respecto de otros más cerrados; es que carece de fuerza y su pesada estructura le impide liderar un proyecto regional representativo y sostenible9.

 

1 Esta columna se inscribe dentro de los resultados del proyecto realizado para la ANEPE, Fronteras y Estado: hacia la construcción de una agenda conjunta de seguridad en el marco de UNASUR. ANEPE Nº 201506.
2 Ministerio de Relaciones Exteriores de Paraguay. “Comunicado sobre la VI Reunión Ordinaria de la UNASUR, concluida hoy en Lima, Perú”. 30/11/2012. Asunción.
3En mayo de 2014, se desarrolló una reunión en Buenos Aires en el área de Ciberdefensa, específicamente sobre el escenario digital de la región. Fuente: Ministerio de Defensa de Argentina.
4 GRATIUS, Susanne (2008). ¿Hacia una OTAN sudamericana? Brasil y un Consejo de Defensa Sudamericano. En FRIDE, Madrid.
5Atlas Comparativo de la Defensa en América Latina y Caribe (2012). RESDAL, Buenos Aires, Argentina.
6 Entre los significativos avances del  proyecto “Red de Observatorio de drogas de los Estados miembros de la Unión de Naciones Suramericanas”, aprobado, el 22 de julio de 2014, por el Consejo Suramericano sobre el Problema Mundial de las Drogas (CSPMD) de dicha posición, destacan: el principio de responsabilidad común y compartida; enfoque integral, equilibrado, multidisciplinario y sostenible, el enfoque transversal de los Derechos Humanos que promueve la abolición de la pena de muerte por delitos relacionados con las drogas, la proporcionalidad de las penas, la sustitución social de los cultivos con la presencia del Estado, en base a la legislación local, así como mecanismos de lucha contra el narcotráfico y el crimen organizado. Bolivia ha tenido cuestionable mérito en esta materia.
7 https://www.nodal.am/2017/09/ernesto-samper-ex-secretario-general-unasur-mejor-interlocutor-nivel-internacional-venezuela-seria-naciones-unidas/
8OYARZÚN Serrano, Lorena, (2010) El papel de la UNASUR. Foreign Affairs. Latinoamérica, México.
9SANAHUJA, José Antonio (2011). Multilateralismo y regionalismo en clave suramericana: el caso de UNASUR, Pensamiento Propio, 33. Madrid.