Después de La Haya ¿Hacia una nueva orientación de la función de defensa?

Por: Prof. Miguel Navarro Meza*

Resulta diríase natural que en la medida que el juicio en la Haya se aproxima hacia su resolución formal, algo que ocurrirá en algún momento del verano boreal del 2013 y que, paralelamente, ya ha comenzado la campaña presidencial, los temas de la defensa redoblen su interés público. Además, en la lógica política doméstica, tal interés se verá necesariamente estimulado por cuanto el proyecto que modifica el financiamiento de la defensa, actualmente en segundo trámite constitucional en el Senado, contiene disposiciones que apuntan a que cada nueva Administración deberá revisar la visión estratégica del país dentro de los primeros doce meses de su inauguración

Así, en esta lógica, el viernes 23 de noviembre, durante  lo que constituyó virtualmente la primera presentación programática de los pre-candidatos de la Centroderecha[1], Andrés Allamand, al referirse a la política exterior y de defensa de un eventual gobierno suyo, expresó que en tal caso, Chile tendría una mucho mayor participación y responsabilidad en el logro de la paz y la estabilidad internacional. Aunque no lo dijo expresamente, las circunstancias de la aseveración sugerían sin lugar a dudas, un empleo más constante y masivo de las Fuerzas Armadas en Operaciones de Paz y Seguridad Internacional. La aseveración de Allamand es interesante porque constituyó el primer pronunciamiento sobre el tema  de entre todos los ante pre y pre candidatos a la presidencia actualmente en carrera. Además sus declaraciones son concordantes con planteamientos de académicos del sector liberal de la Centroderecha, quienes han sugerido una suerte de <<reorientación>> de la mirada estratégica de la Función Defensa, desde lo regional a lo global.

Desde luego, plantear una mayor participación de Chile en la consecución de la seguridad  internacional, en la forma moderada y genérica que lo hizo Allamand, tiene lógica. El país es una potencia medina emergente y sabido es que la comunidad internacional demanda más de este tipo de estados, especialmente en el ámbito de la seguridad. A mayor abundamiento, más de 75% del Producto Interno Bruto de Chile depende de las exportaciones por lo que resulta natural, que Santiago contribuya a generar un entorno internacional estable que facilite la circulación de los bienes y servicios. Por otra parte, la contribución a la paz y la estabilidad está contemplado entre los objetivos vigentes de la Política Exterior – aunque en un lugar no muy prioritario por cierto – y de hecho, Chile está ya empeñado en este objetivo, no sólo con su participación directa en operaciones de paz sin también con la inclusión destacada de medios castrenses en ejercicios multinacionales de seguridad de distinto tipo y relevancia.

En este mismo sentido, hay amplio consenso en que el país deberá considerar una participación más activa y balanceada en la política mundial, incrementando sus aportes políticos y reduciendo el sesgo excesivamente económico y financiero de su actual Política Exterior, lo que incide directamente en una mayor contribución a la paz y la estabilidad.

En una óptica más amplia, una efectiva y exitosa participación en operaciones de paz y seguridad internacional eleva el prestigio del país que la practica, incrementa su estatura estratégica y si su política de defensa está orientada a la disuasión, contribuye directa o indirectamente a su mejor consecución. Todo esto es aplicable en la especie a Chile y de hecho el excelente desempeño del personal militar chileno ya desplegado en operaciones de paz ha producido los efectos descritos.

Sin embargo, una propuesta de esta naturaleza es sin duda, un tema delicado, complejo, con múltiples aristas de naturaleza política, estratégica y financiera, cuyo tratamiento sugiere prudencia y profundo análisis. No menos relevantes son los aspectos jurídicos, de relacionamiento político-militar y aún de sociología militar implícitos y que también amerita una revisión tanto o más exhaustiva.

Por lo pronto, en el ámbito estratégico una mayor contribución nacional a la seguridad internacional supondría, necesariamente, un escenario vecinal estable, altamente predecible y no susceptible de crisis de súbito acaecimiento y rápido desarrollo. Esto, a su turno, presupone la superación definitiva de las disputas territoriales locales y una institucionalidad de seguridad regional fuerte, madura y desideologizada, la que no existe. En una  aproximación más precisa aún, tal escenario pasa por asumir que el fallo de la Haya resolverá total y definitivamente la controversia planteada por el Perú  en lo jurídico y que además, en lo político creará las condiciones para una nueva relación con Lima,  libre de los efectos históricos, algo de suyo muy difícil de lograr y que además, la evidencia reciente de la Corte Internacional de Justicia no permite presumir con certeza alguna, especialmente en el ámbito político.

Por otro lado, pero aún en el campo de lo estratégico, es indispensable considerar que debido al nivel de desarrollo de sus Fuerzas Armadas, Chile es hoy el árbitro de la paz en el subsistema de seguridad al que pertenece. Esto implica una responsabilidad para Santiago en cuanto a mantener dicha condición, dado que constituye una verdad axiomática que cuando un país que en un momento es el árbitro pierde tal condición, normalmente será reemplazado por aquel que es su rival geoestratégico en el mismo sistema o subsistema, usualmente con  costos políticos y estratégicos significativos. Esta situación la experimentó Chile luego del término de la Guerra del Pacífico; en esa oportunidad, el desafío y la responsabilidad implícitos fueron comprendidos con sagacidad y prontitud por las autoridades políticas de la época y así Santa María primero y muy especialmente Balmaceda después, arbitraron las medidas para asegurar y mantener la condición de primacía militar de Chile; sin embargo, cuando eventualmente dicha condición se perdió a comienzos del Siglo XX, la asumió Argentina que era entonces su principal rival geoestratégico.

No menos significativas son las cuestiones financieras implícitas. Una efectiva participación en operaciones de seguridad internacional requiere  necesariamente, que los medios militares chilenos tengan la capacidad de interoperar con las fuerzas de otros países, principalmente con las de las grandes potencias; esta es un cuestión técnicamente muy compleja; el campo de batalla moderno es confuso y electrónicamente sobresaturado donde la posibilidad de cooperar requiere niveles tecnológicos similares entre todos los sistemas de armas presentes. En la actualidad, la Fuerzas Armadas están en condiciones de interoperar con sus similares de los principales actores internacionales; esto es consecuencia del hecho que vuelan, navegan y operan sistemas de armas que son de utilización normal en Estados Unidos y los demás países de la OTAN  lo que a su turno es el resultado de la conjugación armónica de los programas de desarrollo institucionales, de la existencia del Sistema de la Ley del Cobre, de los altos precios de dicho metal  en el mercado internacional y de la voluntad de las autoridades políticas que permitieron la inversión de los fondos correspondiente. En esta óptica, si se desea que las Fuerzas Armadas retengan esa capacidad, debe mantenerse en consecuencia los niveles de inversión que permitan los niveles tecnológicos adecuados, lo que muy posiblemente puede incuso implicar un aumento de la inversión, medido en divisas de igual poder adquisitivo. Esto es crucial, especialmente en momentos en que se discute en el Senado, ya en segundo trámite constitucional, el mecanismo de reemplazo del actual Sistema de la Ley del Cobre.

Pero aquí la cuestión tecnológica no lo es todo. La efectiva y eficiente operación de los sistemas de armas modernos requiere un constante entrenamiento, tanto en el país como en el extranjero, en una amplia gama de habilidades y capacidades personales. Naturalmente, esto implica asegurar los  recursos financieros correspondientes al gasto operacional de las Instituciones, de un modo armónico y coherente con aquel destinado a la inversión de capital; algo de eso asume el nuevo sistema de financiamiento que actualmente se discute en Congreso, lo que corregiría una de las deficiencias del sistema vigente[2]. En consecuencia, una mayor contribución militar de Chile a la seguridad y estabilidad internacional, inevitablemente requerirá mantener y muy posiblemente aumentar, los actuales niveles de inversión y gasto operacional  de las Fuerzas Armadas. Aquí no hay ahorros posibles.

En el ámbito normativo, las operaciones de paz encuentran su fundamento en la Ley Nº 20.297 de diciembre de 2008, que modificó a la Ley Nº 19.067 sobre normas permanentes para la entrada de tropas extranjeras al territorio de la República y para la salida de este de tropas nacionales. La Ley Nº 20.297 es un texto moderno y funcional, que asume la participación de efectivos chilenos en operaciones de paz de tipo diríase “convencional” es decir aquellas efectuadas bajo la égida de los capítulos VI y II de la Carta de las Naciones Unidas o de otros organismos internacionales, y que también habilita el desarrollo de otras operaciones de seguridad internacional como son la protección o evacuación de personal militar chileno ya desplegado en una operación de paz  (artículo 9º inciso 4º) o la protección, rescate o evacuación de nacionales chilenos que se no sean ni combatientes ni estén armados y que se encuentren en una zona de conflicto con inminente riesgo para sus vidas (artículo 10º, inciso 1º, numeral a)); huelga decir que estos últimos tipos de misiones, por su misma naturaleza, podrían ejecutarse al margen de las Naciones Unidas, aunque posiblemente en coordinación con éstas, y que  implican la posibilidad de empeñar efectivamente en combate a las fuerzas chilenas desplegadas.

Sin embargo, es posible que aquello que está claro en el ámbito meramente legal, no le esté tanto en una perspectiva jurídica más amplia, fundada  en los preceptos constitucionales  que rigen la función de defensa. En efecto, según lo previsto en el artículo 101 de la Constitución, las Fuerzas Armadas existen para la defensa de la patria y son esenciales para la seguridad nacional. En esta óptica, su misión fundamental  es la <<defensa  de la Patria>> y no existen dudas que se trata de una misión orientada a proteger al país contra amenazas externas de naturaleza militar que requieren igualmente una respuesta militar; los libros de la defensa, especialmente el del año 2010, no dejan lugar a dudas sobre este aspecto. Lo fundamental en esta aproximación conceptual es que se trata de una actividad de defensa, entendida sólo como sinónimo de protección de la población del país, sus intereses nacionales, su independencia política, su soberanía y su integridad  territorial. A su turno, el carácter de esenciales para la Seguridad Nacional  sólo puede ser entendida como el aporte que, dentro de su misión fundamental de defensa, hacen las Fuerzas Armadas a la seguridad nacional, es decir a la  condición que el Estado debe lograr para la búsqueda y desarrollo de sus intereses nacionales, mediante múltiples acciones que lo pongan a cubierto de interferencias, riesgos y avatares.

Se aprecia claramente, que la normativa constitucional específica referida a la misión de las Fuerzas Armadas no parece ofrecer un amparo suficiente para su participación  en operaciones de paz las que, por un lado no obedecen a la dinámica de defensa del país ni por otro lado, son parte del aporte que las Instituciones hacen dentro de su misión primaria, al logro de la condición de seguridad de la República. Naturalmente, todo esto es parte de un debate más amplio que alude a la vigencia actual de los postulados  estratégicos y de seguridad que los redactores  de la  Constitución de 1980 y quienes intervinieron posteriormente en su texto, el Consejo de Estado y la Junta de Gobierno, tuvieron a la vista en su tiempo; a la evolución de la naturaleza de la Función de Defensa frente a las nuevas formas de conflicto armado y a la probable necesidad de modificar, ampliándolas, las normas constitucionales relativas a la misión de las Fuerzas Armadas.

Finalmente, pero de ninguna manera es lo menor, un incremento muy  sustancial de la participación de las Fuerzas Armadas en operaciones de paz, necesariamente tendría un efecto en el ethos militar chileno. Éste se ha formado fundamentalmente centrado en una lógica y una secuencia histórica de empleo en apoyo directo a la formación de país, tanto en una perspectiva interna, cuando el Ejército y en alguna medida la Armada, fueron empleados como una suerte de constabulario y que tuvo su epítome en la pacificación de la Araucanía, cuanto especialmente en el afianzamiento y consolidación territorial externa, centrado en la Guerra del Pacífico. En ambos casos, lo esencial fue el carácter directo, inmediato y geográficamente localizado del aporte del estamento castrense al desarrollo institucional, geográfico y de seguridad del país. Esto se ha mantenido en las tradiciones militares y se manifiesta periódicamente en las diversas efemérides castrenses, las más importantes  de las cuales conmemoran precisamente episodios de la Guerra del Pacífico. En consecuencia, una aproximación más “universal” a la Función de Defensa y al empleo de las Fuerzas Armadas, de algún modo afectaría  este ethos; algo de esto se discutió en Chile a propósito del debate sobre el soldado  vocacional vs. el soldado ocupacional a comienzos de los años 90 y muy posiblemente sería necesario tomar en consideración nuevamente.

En síntesis, si bien es cierto, una mayor contribución a la paz  y la estabilidad internacional por parte de Chile estaría plenamente acorde con su condición de potencia media emergente y con su influencia creciente en la política mundial, no es menos cierto que tal iniciativa debería ser ponderada cuidadosamente por las múltiples aristas que tendría. En tal predicado,  debería ser considerada como parte de una agenda más amplia de la Defensa que incluirá la consolidación del liderazgo civil, la cuestión financiera, el estudio sobre las nuevas misiones de las Fuerzas Armadas, el efecto de las nuevas amenazas sobre la función respectiva y varia otras, todas las cuales deberán ser encaradas por la próxima Administración.



*  Abogado y cientista político; MA, Mphil, Diploma. Profesor de la ANEPE, de la Academia de Guerra Aérea de la Fuerza Aérea de Chile y de la Universidad Santo Tomás.

[1]  El Segundo Simposio de Reflexión Programática: proyectando las ideas de la centro derecha en la acción política. La parte final del simposio se centró en sendas presentaciones de Andrés Allamand y de Lawrence Goldborne, en estricto orden alfabético.

[2]  Entre las limitaciones más relevantes del actual Sistema de la Ley del Cobre está el hecho que si bien es cierto, éste proporciona los recursos para la adquisición de sistemas de armas, no financia la operación de los mismos; esto ha producido un importante desbalance financiero. A contario sensu, el sistema en actual discusión en el Senado, al generar una visión única y coordinada del presupuesto de defensa, debería corregir tal situación.