Por Miguel Navarro Meza1, 20 de agosto 2018

Hace unos días el Presidente de la República y los ministros de Defensa y Hacienda firmaron una indicación sustitutiva al proyecto de ley que establece un nuevo financiamiento de las capacidades estratégicas de las Fuerzas Armadas (Boletín Nº 7678-02) que actualmente se encuentra en segundo trámite constitucional en el Senado. El Ejecutivo, al mismo tiempo que cumple con un aspecto de su programa de gobierno en el ámbito de la Defensa2, ha reimpulsado y revitalizado el proyecto cuya tramitación, por diversas razones, se encontraba virtualmente paralizada desde 2012. Según es bien sabido, esta iniciativa fue presentada, en su forma original, en la primera administración del actual Presidente, fue aprobada con una mayoría sustancial –y lo que es más importante, trasversal– en la Cámara de Diputados pero luego su tramitación se ralentizó y finalmente se detuvo en el Senado.

La cuestión del financiamiento de capital de las Fuerzas Armadas ha sido uno de los tópicos más relevantes y persistentes en la agenda de las relaciones político-militares y de la entonces “Comunidad de la Defensa”3, con un nivel similar a la modernización del Ministerio de Defensa –cumplida en su faz normativa con la promulgación de la Ley Nº 20.424 en 2010– y con la definición de una Política de Defensa explícita, efectuado por primera vez en el Libro de la Defensa 2002 y actualizada en 2010 y luego en 2017 en un proceso ciertamente algo irregular y claramente no lineal4.

En consecuencia, la cuestión del financiamiento de la Defensa y especialmente de la Ley del Cobre, la Ley Nº 13.196, se mantiene pendiente. Un paso importante, aunque ciertamente algo tardío, fue el fin del carácter reservado de la misma, con la promulgación de la Ley Nº 20.977 en diciembre de 2016. En esta lógica el envío al Congreso de la indicación sustitutiva reactivará el proceso legislativo y posiblemente permitirá, en un plazo relativamente breve, disponer de un nuevo mecanismo de financiamiento de capital para las Fuerzas Armadas.

Una cuestión que diferenciará al debate de esta iniciativa de todo el proceso previo de gestación e implementación del sistema de financiamiento de capacidades estratégicas de la Defensa, es que éste tendrá lugar en una atmosfera de relativa estabilidad, tranquilidad y predictibilidad en las relaciones de seguridad exterior del país. Esto es importante en cuanto debería favorecer perspectivas más realistas y visiones sapientes y ponderadas en un tema de crucial importancia en la seguridad externa –y crecientemente interna– de la República y de sus relaciones político militares.

Como se sabe, la Ley Nº 7.144 de febrero de 1942, la antecesora directa e inmediata de la actual Ley Nº 13.196 la Ley del Cobre propiamente tal, fue una respuesta de pánico, si así cabe expresarse, ante la expansión de la Segunda Guerra Mundial al océano Pacífico, el 7 de diciembre de 1941. Discutida y promulgada en poco más de un mes, dicha ley se hizo cargo de la debilidad militar del país y de la inferioridad estratégica frente a Argentina y Perú en que se encontraba desde comienzos de los años 30. Esto fue provocado especialmente por la denominada <>5 proceso iniciado en 1932 pero también por las severas condiciones financieras que afectaron a la Administración Alessandri Palma.

Cuando comenzó la Segunda Guerra Mundial en septiembre de 1939, Chile optó por la neutralidad, repitiendo lo que tan buenos resultados dio al país en 1914, cuando se inició la Gran Guerra. El hecho que el nuevo conflicto estuviese al principio geográficamente limitado a Europa (y desde junio de 1940 al África del Norte) y a todos los mares del mundo, enmascaró la incapacidad de las Fuerzas Armadas para hacer frente a una genuina crisis global, especialmente por la obsolescencia de su armamento y sus restricciones operativas. El estar en la Zona de Seguridad Marítima del Hemisferio Occidental, establecida en la Conferencia de Panamá de septiembre de 1939, generaba en Santiago una cierta sensación de seguridad pese al poco respeto que por ella mostraban los beligerantes.

Todo esto cambió abruptamente el 7 de diciembre de 1941. La extensión del conflicto al Océano Pacífico y el ingreso de Estados Unidos a la guerra alteraron profundamente la posición de Chile. En lo político, Washington comenzó a presionar por, al menos, la ruptura de relaciones diplomáticas con los países del Eje. En lo militar, se evidenció ahora de manera patente las graves falencias de las Fuerzas Armadas y la vulnerabilidad estratégica del país. Frente al nuevo escenario, la clase política, en lo militar, reaccionó con sorprendente presteza: por un lado estableció un mecanismo de financiamiento automático para compras militares, gravando las ventas de alcohol y tabaco más ciertas operaciones de crédito de dinero; paralelamente creó la institucionalidad para administrar los recursos financieros así recaudados, el Consejo Superior de Seguridad Nacional, CONSUDENA6 y excluyó del proceso al Congreso.

Las decisiones de entonces, aunque tomadas en forma apresurada, fueron correctas. Con todo, sus efectos fueron más bien didácticos. Los recursos recaudados por la Ley Nº 7.144 fueron exiguos y, paralelamente, la guerra misma hacía virtualmente imposible adquirir equipos militares en el extranjero. Luego, la ruptura de relaciones diplomáticas con el Eje en enero de 1943, aunque tardía, renuente y controvertida, hizo al país elegible para recibir ayuda militar estadounidense bajo los términos de la Ley de Préstamos y Arriendos, vigente desde 1940 para los países Aliados7.

Una situación similar ocurrió con la discusión de la actual Ley Nº 13.196, con el factor adicional que, además, ocurrió en un escenario político interno complejo. En efecto, parte importante del proceso parlamentario se desarrolló teniendo como telón de fondo la Crisis del Islote Snipe que, una vez más, puso de manifiesto el considerable desbalance militar en perjuicio de Chile que existía con la República Argentina y en menor medida con el Perú. Esta disparidad condicionó tanto el contenido de la nueva legislación como su discusión y explica el incremento del rendimiento mínimo de la ley y el hecho que la fuente de los recursos pasase a ser la principal actividad exportadora del país, el cobre. Además, el proceso parlamentario de la ley ocurrió durante la campaña presidencial de 1958 lo que le agregó incertidumbre, ya que era muy conocido que el candidato con más posibilidades de ganar la elección, Jorge Alessandri Rodríguez, tenía una marcada tendencia pacifista y de hecho haría de la reducción de los gastos militares en la región uno de los pilares de su política exterior, aunque con una notoria falta de receptividad local.
Finalmente, los diversos ajustes de la Ley Nº 13.196 de comienzos del régimen militar, materializados en los Decretos Leyes Nº 239 de 1973 y 1.530 de 1976, también respondieron a los complejos avatares de seguridad internacional del país de fines del decenio de 1970.

El carácter reactivo y el elemento de crisis implícito en la generación del Sistema de la Ley del Cobre no es una cuestión menor, en cuanto refleja el hecho que no debe su origen a un proceso ponderado y racional de análisis respecto de las necesidades de defensa del país, efectuado con los tiempos y ritualidades de la normalidad política y diplomática, sino que se construyó como una reacción administrativa frente a situaciones de coyuntura internacional y de peligro actual o inminente para la seguridad externa del país.

La situación es distinta en la actualidad. La seguridad del país no está en riesgo como ocurrió en 1942, 1958 o 1973-76. La Confrontación Estratégica Basal con Bolivia, aunque prolongada y potencialmente explosiva, no tiene la capacidad de generar escenarios como los de los 70. En el ámbito de la política doméstica tampoco hay un proceso interno como la elección presidencial de 1958.

En consecuencia, y quizás por primera vez en la historia del desarrollo de los mecanismos de financiamiento de la Defensa, existe un escenario político internacional y doméstico estable y relativamente libre de riesgos. Esto debería estimular una reflexión ponderada y un debate altamente informado y realista. La prudencia y la sapiencia indican, sin lugar a dudas, la necesidad de establecer un mecanismo de financiamiento de capital estable, eficaz, legítimo y flexible que permita a Chile contar en tiempo y forma con los elementos tecnológicos indispensables para asumir y mantener en plenitud su postura estratégica, asumiendo las realidades de la seguridad internacional y su efecto sobre la seguridad país. Las decisiones que en esta materia se tomen ahora tendrán efecto durante los próximos veinte o treinta años, tanto en el ámbito internacional como en las relaciones político-militares. En esto, como dijo una vez un ministro de Defensa “no podemos equivocarnos”.

Chile tiene así la posibilidad de establecer un mecanismo de financiamiento de capital de la defensa moderno, funcional, legítimo y transparente, adecuado a sus necesidades estratégicas, y propio de una relación político-militar democrática. La definición de tal mecanismo será un factor fundamental en el afianzamiento de la posición internacional de la República.

 

1Abogado y Cientista Político. Profesor de la ANEPE, Coordinador de la Cátedra de Estudios Internacionales.
2Programa de Gobierno 2018-2022 “Construyamos Tiempos Mejores para Chile” Capítulo iii, acápite “Defensa” pp. 160-161.
3 La Comunidad de la Defensa es un grupo de civiles y militares que normalmente mas no exclusivamente, provienen o están adscritos a partidos políticos, centros de estudios y universidades, con interés y conocimiento en materias de defensa y cuyo propósito es discutir las vertientes de pensamiento político, académico y militar en la investigación y discusión de los temas de la Defensa Nacional. En el caso de los militares que la integran –activos y en condición de retiro- son parte de los centros académicos de las Fuerzas Armadas. La Comunidad es informal y no tiene estructura ni organización fija. Su membrecía, más allá de su origen en centros de estudios civiles y militares y universidades, está dada por el reconocimiento de sus pares y en alguna medida por la del Ministerio de Defensa y de las Fuerzas Armadas. Se constituyó inicialmente en las postrimerías del régimen militar y estuvo particularmente activa en los inicios de la transición y luego en la discusión de los Libros de la Defensa 1997, 2002 y 2010. Posteriormente, sus actividades y membrecía decayeron notoriamente. En sus inicios la Comunidad de la Defensa contribuyó en buena medida a lograr un acercamiento entre civiles y militares y a generar los consensos necesarios para definir una política de defensa explícita, formal y con visos de Política de Estado. Tuvo igualmente participación en otras iniciativas asociadas a la función de defensa, incluyendo los cambios en el Servicio Militar y la modernización del Ministerio de Defensa.
4La política de defensa no siempre necesita ser actualizada a intervalos regulares pero, en un escenario internacional cambiante y dinámico, es prudente y en ocasiones indispensable hacerlo. De igual modo, pese a su pretendido carácter de <> es un hecho que al igual que las demás políticas públicas, la de Defensa inevitablemente debe reflejar, en mayor o menor medida, las visiones políticas y estratégicas de la Administración en cuyo periodo se define o actualiza. Esto es propio del sistema democrático y resulta aplicable a cualquier Estado.
5La denominada <> fue una suerte de respuesta de la clase política en su conjunto contra las intervenciones militares del decenio anterior. Se materializó en un acuerdo tácito de la mayoría de los referentes políticos para apartar a las Fuerzas Armadas del desarrollo nacional, separarlas definitivamente de la política y confinarlas a sus cuarteles. Este proceso tuvo varias aristas, una de las cuales significó la virtual suspensión de la inversión en defensa y una considerable disminución del gasto operacional de las Fuerzas Armadas. En su conjunto, la reacción civilista afectó seriamente el ejercicio de la función de defensa y contribuyó a reforzar una sensación de desconfianza de los uniformados hacia la clase política que de un modo u otro databa ya desde comienzos del siglo XX y aun antes, y cuyos efectos se proyectaron por muchos años más. Es posible que solo la publicación del Libro de la Defensa 1997, cuyo mayor mérito fue la generación de confianzas entre civiles y militares haya puesto fin, definitivamente, a los efectos de la reacción civilista.
6 El CONSUDENA estuvo integrado por el ministro de Defensa que lo presidía, por los ministros de Hacienda y Relaciones Exteriores y por los Comandantes en Jefe y los Jefes de Estado Mayor de las FF. AA. Los Subsecretarios del Ministerio de Defensa solo podían asistir con derecho a voz. El Consejo fue finalmente eliminado por la Ley Nº 20.424 de 2010.
7La Ley de Préstamos y Arriendos fue aprobada en 1940 por el Congreso Norteamericano y tenía como finalidad inicial permitir a Gran Bretaña obtener equipos militares en Estados Unidos sin necesidad de pagar por ellos, lo que constituyó un gran aporte de Washington al esfuerzo de guerra aliado, aun antes de su ingreso formal en el conflicto. A partir de diciembre de 1941, los beneficios de la Ley se extendieron a muchos países cuyo esfuerzo político o militar favorecía a los Aliados, aunque no estuviesen en guerra con las potencias del Eje. Esta ley se hizo aplicable a las repúblicas sudamericanas luego de la Conferencia de Río en enero de 1942, siempre que hubiesen, al menos, roto relaciones diplomáticas con el Eje.