Por Miguel Navarro Meza, 7 de junio 2018[1]

Consideraciones generales

Sabido es que el Libro de la Defensa 2017, presentado por la anterior Administración en la última hora de su gestión pública en el sentido más literal del término1, discurre por una línea política centrada fundamentalmente en la existencia, real o presuntiva, de una Comunidad de Seguridad en América Latina, manifestada en una Zona de Paz en la región. Este argumento está expresamente manifestado en el Capítulo V de Libro, “El Contexto Internacional de la Defensa” pero se plantea igualmente y con mayor o menor énfasis, en varios de sus acápites.

En consecuencia, y al margen de otras consideraciones respecto del Libro 2017, resulta oportuno y adecuado analizar los fundamentos teóricos del concepto de Comunidad de Seguridad y ponderar su existencia actual y viabilidad futura en América Latina, y más específicamente, en América del Sur.

Naturaleza de las Comunidades de Seguridad

El concepto de Comunidad de Seguridad fue acuñado originalmente por Karl Deutsch en 19572 y luego reformulado y ampliado por Emanuel Adler y Michael Barnett en 19983.

Considerando los diversos elementos y perspectivas sobre el concepto, es posible describir a las Comunidades de Seguridad como estructuras internacionales o interregionales en las cuales sus integrantes han asumido en forma permanente el diálogo y la negociación como forma de dirimir sus diferencias y al mismo tiempo –y esto es de la esencia del concepto- han descartado el uso de la fuerza entre ellos de manera definitiva4.

Las Comunidades de Seguridad se diferencian de las alianzas clásicas en que no se constituyen a propósito de un problema común a la seguridad externa (o excepcionalmente interna) de sus integrantes. Dicho de otro modo, en las Comunidades de Seguridad el estímulo y, al mismo tiempo, el objetivo es la paz en sí misma, mientras que en las alianzas el factor aglutinante es la existencia de una amenaza (o un problema de seguridad) que es común a sus miembros, lo que los hace unirse para enfrentarlo, aunque sus intereses sean individualmente distintos e incluso contradictorios o incompatibles5.

Las Comunidades de Seguridad descansan, más allá de los instrumentos jurídicos que las crean y sostienen, en elementos fundamentalmente subjetivos, especialmente la existencia de una identidad común de seguridad –es decir la adopción de prácticas y doctrinas comunes en la materia– visiones estratégicas y políticas de defensa compartidas y, en sus formas más desarrolladas, una ausencia de agendas de seguridad propias, distintas de la Comunidad en su conjunto. De igual modo, supone que los Estados que las componen hayan descartado real y definitivamente sus hipótesis de conflicto recíprocas y hayan ajustado su planificación militar y desarrollo de fuerzas a esta realidad. Esto es de la esencia del concepto y es uno de sus rasgos más distintivos.

La implementación efectiva de una Comunidad de Seguridad tiene efectos trascendentes y de largo plazo entre sus integrantes.

Por lo pronto, implica una homologación de sus visiones estratégicas, especialmente en torno a los riesgos y amenazas comunes que afectan a la Comunidad, otro requisito propio de su existencia. Esto es especialmente complejo porque significa que, en muchos casos, sus integrantes deben redefinir sus políticas de alianzas y vinculaciones estratégicas previas. En este mismo sentido, la pertenencia a una Comunidad de Seguridad implica una limitación a la capacidad de maniobra internacional de cada integrante. Esto es propio de cualquier mecanismo de seguridad internacional pero en el caso de las Comunidades de Seguridad suele ser más omnicomprensivo, envolvente y comprometedor.

En segundo término, los integrantes de una Comunidad deben subsumir sus procesos tecnológicos de la Defensa en función de la misma, especialmente la modernización de sus fuerzas armadas. Esto, naturalmente, es consecuencia de su visión estratégica común y –especialmente– de la ausencia recíproca de hipótesis de conflicto. Un efecto normalmente asociado a este proceso es la posibilidad de disminuir la inversión en Defensa en cada uno de sus integrantes o al menos de reorientarla conforme los nuevos roles que, en mérito de su pertenencia a la Comunidad, se les asignan a sus fuerzas militares.

En tercer lugar, en ausencia de misiones “convencionales” asociadas a la defensa del territorio y protección de la soberanía (las que quedarían descartadas en la lógica de una Comunidad de Seguridad) las fuerzas militares de sus integrantes deben asumir o potenciar otras funciones: apoyo en caso de catástrofes, constabulario, empleo en misiones de seguridad interior, operaciones de paz y otras similares. Naturalmente, esto tiene efectos profundos sobre las fuerzas militares así afectadas, en todo orden de ideas.

La implementación de las Comunidades de Seguridad permite gradaciones en su desarrollo. Es virtualmente imposible crear una asociación de esta naturaleza en forma rápida. Las cuestiones claves aquí son dos: 1) la determinación del momento en que comienza a existir la voluntad efectiva de todos sus potenciales integrantes de crear una Comunidad de Seguridad –como opuesto a la mera retórica de crear una– y 2) el carácter permanente de dicha voluntad. En cierto modo este último es el puntal más débil de todo su entramado político: la posibilidad que uno o más de los integrantes de una Comunidad abandonen los postulados que la sustenta y reactiven visiones más “clásicas” de sus estrategias nacionales. En relación esta materia es necesario tener presente que, no obstante el presunto carácter “de Estado” de la Política Exterior –de suyo una propuesta cuestionable– los cambios de orientación de sus contenidos estratégicos son una constante en la política comparada6.

¿Existe una Comunidad de Seguridad en América del Sur?

Se ha argumentado si efectivamente existe una Comunidad de Seguridad en América del Sur. Desde luego, ha existido y existe aún hoy una retórica exitista al respecto. Sin embargo, en una óptica objetiva y de mayor profundidad, América Latina y América del Sur en particular, parecen estar lejos de constituir una.

En general, es posible identificar al menos cuatro razones que han impedido y seguirán impidiendo, al menos en el corto y mediano plazo, la formación de una comunidad de tal naturaleza:

-La existencia de conflictos territoriales no resueltos en la región. Entre estos el de mayor relevancia es el que crea Bolivia respecto de Chile en cuanto existe una Confrontación Estratégica Basal entre ambos países: Bolivia pretende un acceso soberano al Océano Pacífico, que solo puede obtener por territorio chileno y al mismo tiempo, Chile mantendrá su integridad y continuidad territorial. Por cierto, este conflicto territorial no es el único. Hay varios otros en la región, de intensidad variable.

-Asociado a lo anterior, subsisten hipótesis de conflicto convencional entre varios países de América del Sur, más allá de una retórica oficial en contrario.

-Las Fuerzas Armadas de la región mantienen cometidos y misiones “tradicionales” sin perjuicio del hecho que varios países han empeñado a sus fuerzas militares en cometidos de seguridad interna, en muchos casos con prioridad a sus misiones más convencionales. Se observa igualmente que algunos Estados, habiendo en buena medida superado sus problemas de seguridad internos, reorientan sus fuerzas militares para sus cometidos clásicos.

-Varios países tiene agendas propias de seguridad en el Sistema Internacional, que no están dispuestos a abandonar. Tal es el caso de Brasil, por ejemplo. En este mismo sentido, no todos los actores regionales comparten una misma visión hacia Estados Unidos; de hecho, algunos, como Chile, mantiene una relación cercana con Washington, especialmente en materias de seguridad.

-Finalmente, pero de ningún modo es lo menor, gran parte de la idea de una Comunidad de Seguridad en América del Sur ha estado asociada a UNASUR y por su intermedio, al Consejo de Defensa Sudamericano lo que le ha dado una connotación ideológica definida a todo el asunto. En esta lógica, la actual situación de virtual paralización de UNASUR y por consiguiente del Consejo, comprometen aún más la creación de una real Comunidad de Seguridad en América del Sur. Esto es crucial. Seis países –entre ellos Chile– han congelado su participación en la Unión, que necesariamente debe extenderse a su Consejo de Defensa, lo que arroja un manto de duda respecto de su viabilidad real.

En consecuencia, forzoso es concluir que no es posible hablar de una Comunidad de Seguridad en América del Sur y que resulta difícil avizorar la creación de una en el corto y, muy posiblemente, en el mediano y largo plazo. Esto es complejo en la medida que afecta el planteamiento político fundamental del Libro de la Defensa 2017. Es efectivo que durante su discusión, los aportes de varios stakeholders especialmente los militares, limaron sus aristas más agudas y le incorporaron contenidos realistas y funcionales a los intereses reales de la Defensa Nacional, pero la cuestión de la Comunidad de Seguridad subsistió, lo que, en cierto modo genera una contradicción en su seno. Todo esto avala una segunda mirada a este aspecto –y posiblemente de varios otros– del Libro de la Defensa 2017.

 

1El LDN 2017 fue presentado en una ceremonia en el Palacio de La Moneda el día viernes 9 de marzo, aproximadamente a las 16:00 hrs.
2DEUTSCH, Karl (1957) Political Community and the North Atlantic Area. Princeton Univ. Press, New Yersey.
3ADLER, Emanuel & BARNETT, Michael (1998) Security Communities Cambridge Univ. Press,
4Definición del autor.
5Probablemente el caso actual más claro de integrantes de una alianza cuyas visiones de seguridad y su actitud estratégica es antagónica e incompatible es la situación de Grecia y Turquía: ambos son parte de la OTAN paro son igualmente antagónicos y de hecho han sostenido al menos dos confrontaciones armadas siendo integrantes de la Alianza. y desde comienzos de 2018 existe una fuerte tensión entre ambos, una vez más a propósito de las denominadas “zonas grises” en el Mar Egeo.
6Uno de los vuelcos más espectaculares de una política exterior en su perspectiva estratégica en la época moderna fue el cambio de orientación de la política de Francia hacia Israel en 1968: de Gaulle decidió que la alianza de facto entre ambos Estados, vigente desde mediados de los 50, no favorecía ya más a Paría y modificó totalmente la orientación de su política exterior y de seguridad en el Oriente Medio.