Impacto de ley Nº 20.424 “Estatuto Orgánico del Ministerio de Defensa Nacional” en la producción de Inteligencia Estratégica en Chile

GDD. Andrés Avendaño Rojas

Jefe del Centro de Estudios Estratégicos

 

Históricamente nuestros desafíos de seguridad y defensa estuvieron fuertemente vinculados a los conflictos fronterizos, por lo que nuestras demandas de seguridad y defensa tendían a coincidir y se fundían en una agenda marcada por las hipótesis de conflicto y por tanto, las necesidades de inteligencia estratégica se orientaban principalmente en esa dirección.

 Con el término de la Guerra Fría el escenario internacional comenzó a cambiar vertiginosamente. La globalización se entronizó en las relaciones interestatales y las crecientes necesidades de cooperación e integración remodelaron las relaciones entre los actores internacionales. Consecuentemente los límites entre la seguridad y la defensa comenzaron a hacerse más difusos, posesionándose así una diversidad de agentes y motivaciones de conflictos, tales como el terrorismo, el tráfico de drogas y el crimen organizado, los que pasaron a ser problemas internacionales, por lo que los horizontes estratégicos de  la mayoría de los países comenzaron a combinar desafíos a ambos lados de las fronteras.

Como es evidente este tremendo desafío condujo a que las demandas de inteligencia estratégica se diversificaran y ampliaran, y por lo mismo, se acentuaran las impetraciones que, tanto en cantidad  como en calidad,  se le formularán al Sistema de Inteligencia Nacional.

Para estos fines, más allá de la clásica conceptualización que hiciera Sherman Kent[1] en su clásica obra,  entenderemos a la Inteligencia Estratégica como el conocimiento que todo Estado debe tener por anticipado para propender a la satisfacción de sus intereses. Es de carácter predictivo, construyendo escenarios de lo posible y/o deseable. Implica un proceso permanente que mediante la búsqueda, el análisis y la difusión de la información requerida, permite adoptar decisiones para enfrentar los riesgos, los problemas de seguridad y eventuales amenazas de que pueda ser objeto el Estado y a la vez, detectar las vulnerabilidades y oportunidades que se puedan presentar. Todo ello en función del logro de los objetivos o del resguardo de los intereses nacionales.

Pareciera que el Sistema de Inteligencia del Estado  es insuficiente y por lo mismo –más allá de las razonables imperfecciones que pueda tener un sistema que tiene tan sólo diez años de vigencia– es evidente que requiere de ajustes y/o adecuaciones para producir más y mejor inteligencia estratégica, así como de mayores coherencias y concordancias con otras normas legales o políticas públicas vinculadas al tema.

Con la promulgación en febrero de 2010 de la ley Nº 20.424 “Estatuto Orgánico del Ministerio de Defensa Nacional”, se rediseñó la estructura superior de la Defensa Nacional. Desde la perspectiva de la producción de inteligencia, al revisar el articulado de la citada ley, nos encontramos con que en su art. 5º señala que a la Subsecretaría de Defensa le corresponderá:

“b) Efectuar el análisis político y estratégico para la elaboración, actualización  y proposición al Ministro de la apreciación de los riesgos y amenazas para el país en el ámbito de su seguridad exterior.

 c) Sugerir al Ministro la planificación primaria de la defensa nacional y su actualización periódica, asegurando la correspondencia de la planificación secundaria con aquélla.

e) Requerir de las autoridades correspondientes la información necesaria para el cumplimiento de sus fines.

f) Convocar y asegurar la participación de los distintos sectores del Estado en los procesos de elaboración de las políticas y planes a su cargo, así como por la debida integración del Estado Mayor Conjunto y de las instituciones armadas en los mismos”.

Más adelante al abordar el funcionamiento y organización del Estado Mayor Conjunto, en el art. 25 agrega que al EMC le corresponderán las siguientes funciones:

“ a) Servir de órgano de asesoría y trabajo en la conducción estratégica para enfrentar las situaciones que puedan demandar los estados de excepción constitucional y, en particular, los casos de guerra externa o crisis internacional que afecte a la seguridad exterior de la República.

b) Elaborar y mantener actualizada la planificación secundaria.

j) Proveer de inteligencia a la Subsecretaría de Defensa para efectos de la planificación primaria…”

Respecto al Jefe del EMC, la ley en su art. 26, inciso cuatro, establece que “…ejercerá el mando militar de las fuerzas terrestres, navales, aéreas y conjuntas asignadas a las operaciones, en conformidad a la planificación secundaria de la defensa nacional.”

Como se ve de estos artículos se desprenden amplias y variadas repercusiones, tanto para la planificación de la defensa, para el funcionamiento del sistema de inteligencia previsto en la respectiva ley, como para la producción de inteligencia estratégica.

En una mirada general, lo primero a destacar es el fortalecimiento de la institucionalidad conjunta, tanto en los ámbitos de la asesoría, de la planificación estratégica, como en el de las operaciones, mediante la creación del Estado Mayor Conjunto (EMC). Entregándosele a su Jefe el mando militar de las fuerzas asignadas a las operaciones y, por lo tanto, el ejercicio de las funciones de planificación estratégica, de entrenamiento conjunto y de elaboración de la doctrina correspondiente[2]. Sin embargo, como más adelante veremos, este fortalecimiento de “lo conjunto”  no se ha visto reflejado con similar intensidad en la producción de inteligencia.

El Sistema de Planificación de la Defensa también es reformulado y se reorganiza en tres ámbitos y niveles diferentes. Así en el ámbito político se le entrega al Ministerio de Defensa (Subsecretaría de Defensa) –con la colaboración de distintos sectores de la administración del Estado– la responsabilidad de elaborar la Apreciación de Riesgos y Amenazas (ARA) para a partir de ella, desencadenar la planificación de defensa mediante la          “Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa” y la respectiva resolución presidencial para enfrentarlas.

En el segundo ámbito de planificación, el estratégico, propio del nivel del EMC, se elaboran los planes de dicho nivel así como los de desarrollo y de preparación de la fuerza.

Finalmente, en función de las concepciones estratégicas definidas, en el ámbito operacional- táctico, y en el nivel de los órganos de maniobra conjuntos y no conjuntos asignados a las operaciones, se planifica el empleo de la fuerza.

Para los fines de la defensa nacional, los consumidores de inteligencia se ubican en los tres ámbitos descritos. Las demandas que formulan los dos primeros, es decir el político y el estratégico, son las que deben ser satisfechas  mediante la “Inteligencia Estratégica“(IE), la necesidades de los otros niveles son propias de la inteligencia operacional (IO) y táctica (IT), que ya no son de carácter predictivo como la IE, sino que su naturaleza –en el caso de la IO– es  estimativa,  y descriptiva en el de la IT. A diferencia de la IE, estos niveles de la inteligencia buscan determinar una amenaza real o potencial,  basándose en hechos comprobables en el caso de la IO, o describir los efectos inmediatos de la amenaza, en el caso de la IT.

La ley del “Estatuto del Ministerio de Defensa”, en los hechos y probablemente sin buscarlo, contribuyó a darle a la producción de inteligencia militar, en sus diferentes tipos, estándares de coherencia que antes no tenía, al incorporar y definir claros y principales consumidores de la misma en los niveles político, estratégico y operacional/táctico. Además, la ley, al entregarle a la cartera de Defensa las facultades para coordinar a otros actores estatales en la elaboración de planes y políticas de su responsabilidad, la dotó de las facultades necesarias para efectivamente poder realizar una dirección centralizada de los esfuerzos para la obtención de la inteligencia requerida para estos fines[3].

Con esta lógica, con una nítida dirección centralizada desde el Ministerio Defensa (SSD y EMC) se debería tender, por una parte, a atenuar los efectos negativos que se generan por la diversidad de objetivos que la Ley de Inteligencia considera para los servicios de inteligencia militar, y por otra, al establecer prioridades y la utilización de los recursos disponibles con sentido de unidad, se produciría la sinergia entre los servicios tan necesaria para la producción de inteligencia.

Pretender que esto sea realizado sin que haya una efectiva dirección superior, sin que se les pueda asignar objetivos y misiones a los servicios de inteligencia operativos de las instituciones y sin que, en el nivel superior del proceso, se haya integrado a la ANI y al Ministerio de Relaciones Exteriores, es francamente imposible.

Se debe transitar hacia un estado en él que la Dirección de Inteligencia de Defensa, los servicios de inteligencia de las instituciones y las otras organizaciones vinculadas, con una dirección integradora y complementaria, satisfagan las demandas de inteligencia estratégica requerida y simultáneamente, sean capaces de producir la inteligencia operacional o táctica que requieren los órganos de maniobra que serán subordinados al EMC en las circunstancias que establece la ley.

 

[1] KENT. Sherman. Inteligencia Estratégica para la Política Mundial Norteamericana Ed. Pleamar, Argentina, 1967.

[2] Ibíd. pág.123

[3] La Ley Nº 20.424 “Estatuto Orgánico del Ministerio de Defensa Nacional” señala al respecto :

Al Ministro de Defensa Nacional  le corresponderá especialmente:

Artículo 5, h)  Asumir, cuando el Presidente de la República lo disponga, la coordinación de la labor de los distintos Ministerios en materias necesarias para la Defensa Nacional.

A la Subsecretaría de Defensa le corresponderá :

Artículo Nº15 e)  Requerir de las autoridades correspondientes la información  necesaria para el cumplimiento de sus fines.

Artículo Nº15 f) Convocar y asegurar la participación de los distintos sectores del Estado en los procesos de elaboración de las políticas y planes de su cargo, así como por la debida integración del Estado Mayor Conjunto y de las instituciones armadas en los mismos.