La cláusula de defensa colectiva del Tratado de la Unión Europea ante el conflicto de Ucrania

Por: Luis V. Pérez Gil*

El establecimiento de sanciones financieras, de defensa y petroleras a Rusia por los Estados Unidos y, singularmente, por la Unión Europea (UE) estaba claro que no iba a quedar sin respuesta por parte de Rusia. Es más, pensar lo contrario raya en la ingenuidad más absoluta propia de algunos dirigentes de pequeños Estados europeos y de los burócratas de Bruselas. De hecho, algunos de estos enfatizaron amargamente que la aprobación de represalias comerciales por parte de Rusia el día 7 de agosto de 2014 estaba “políticamente motivada”. Lo cual es evidente, porque precisamente las gravosas sanciones aprobadas por el Consejo de la UE que se publicaron en el Diario Oficial de la UE el 31 de julio de 2014 eran exactamente eso: medidas políticas como respuesta a “las acciones de Rusia que desestabilizan la situación en Ucrania”. De hecho, frente a las veleidades de los dirigentes europeos, tanto el portavoz del Kremlin Dmitri Peskov como el Primer Ministro Dmitri Medvédev han anunciado que el gobierno ruso prepara nuevas medidas de represalia contra los Estados Unidos y la UE si estos recrudecen las suyas.

Y es que seguimos en la misma situación de impotencia política que asume voluntariamente la UE, es decir, el Directorio europeo, y cuya manifestación perfecta es el clamoroso silencio del gobierno alemán ante la implicación de occidentales y rusos en la guerra civil ucraniana. Sin embargo, las consecuencias que puede tener la implicación europea en dicho conflicto y, más aún, un eventual enfrentamiento político con Rusia no querido por nadie, son gravísimas. La posición de la UE ahora no puede ser la misma que la que hace unos pocos años, porque el sistema europeo de seguridad cambió a finales de 2009 con la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea (TUE) y, más concretamente, con la introducción de la cláusula de defensa colectiva del artículo 42.7[1]. En ese momento nos planteamos la siguiente cuestión: la UE tiene veintisiete Estados miembros, algunos bastante díscolos que comparten frontera con Rusia: ¿no se encontrarían la UE y los Estados miembros ante una situación comprometidísima si Rusia actuara en el Báltico o Europa oriental como había hecho en Georgia en el verano de 2008? También, en esos momentos, afirmamos que se había producido la comunitarización de la seguridad colectiva europea[2]. Pues bien, la situación de guerra civil en la que se encuentra sumida Ucrania y en la que están interviniendo indirectamente potencias extranjeras ha puesto de nuevo sobre la mesa el debate sobre la seguridad europea: por un lado, los que sostienen la existencia de un sistema de defensa europeo autónomo y, por otro, los que quieren mantener las estructuras de seguridad de la Guerra Fría a toda costa, esto es, el mantenimiento de la Organización del Pacto Atlántico (OTAN) frente a una Rusia que ya no está acorralada por nadie porque puede esperar años a que Kiev o sus aliados se sometan o imponer un nuevo presidente.

Hagamos un poco de reflexión histórica. Con el Tratado de Maastricht de 1992 que creó la UE, los Estados miembros renovaron el interés por los asuntos de seguridad y defensa en el ámbito comunitario que se encontraba en el origen mismo de las Comunidades Europeas, de modo que aprovechando el contexto internacional favorable de liquidación del enfrentamiento bipolar, crearon un régimen paralelo al comunitario que denominaron “Política Exterior y de Seguridad Común” (PESC). En el mismo TUE se recogió la petición a la única organización defensiva europea, la Unión Europea Occidental (UEO), de que formara parte de la UE para que elaborara y aplicara las decisiones y acciones que tuviesen repercusiones en el ámbito de la defensa. Esta declaración estaba en consonancia con la idea que ya se había plasmado en los Acuerdos de París de 1954 de que la UEO formaba parte del proceso de integración europea. La petición del antiguo artículo 17 del TUE debía entenderse sin perjuicio de las políticas de seguridad y defensa de cada Estado miembro, lo que no era más que el reconocimiento de la primacía de la Alianza Atlántica proclamada en la Declaración número 3 del propio Tratado.

Sin embargo, la integración política europea puso de manifiesto un fenómeno preocupante: a finales de los años noventa tres organizaciones regionales se estaban disputando los recursos políticos, económicos y militares en Europa: por un lado la UE, y por otro la UEO y la OTAN. En este período los gobiernos europeos examinaron la conveniencia de extinguir la UEO y traspasar todas sus funciones al ámbito de cooperación intergubernamental PESC, asunto que se resolvió en el Consejo Europeo de Colonia de junio de 1999. Pero, de nuevo, se declaró que “los compromisos adquiridos en virtud del artículo 5 del Tratado de Washington y del artículo V del Tratado de Bruselas seguirían vigentes, en cualquier caso, para los Estados miembros que sean parte en estos Tratados”, y que “la política de la Unión no iría en detrimento de la especificidad de la política de seguridad y defensa de un Estado concreto”. Con ello, no se pretendía tanto dar satisfacción a los Estados declarados neutrales como a los gobiernos atlantistas en la UE y, en concreto, superar el eventual veto anglosajón a la integración política europea.

Entonces, ¿qué fue lo que hizo que cambiara esta cuestión? Desde la perspectiva actual es evidente que el desplazamiento estratégico de los Estados Unidos hacia la región del Pacífico implicó la ruptura de los principios básicos que mantenían la relación transatlántica y, en consecuencia, forzó el replanteamiento de las diferentes posiciones nacionales europeas, más concretamente, en la necesidad de seguridad de los nuevos países de Europa central y oriental frente a una Rusia que empezó a disponer de los recursos necesarios para recuperar su estatuto de potencia hegemónica regional. Pero en el interior de la Unión Política europea, el reparto de poder entre las grandes potencias y la relación entre éstas y los Estados pequeños terminó cayendo del lado de las primeras, que impusieron la incorporación de la cláusula de defensa colectiva del artículo V del Tratado de Bruselas, lo que se plasmó en las Conclusiones del Consejo Europeo de Bruselas de diciembre de 2008 y se reiteró en las Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de junio de 2009.

En consecuencia, la entrada en vigor del Tratado de Lisboa en 1 de diciembre de 2009 supuso la creación de un sistema de seguridad colectiva comunitario, hasta entonces inexistente y que se plasmó en el Título V del TUE. Conforme a las previsiones del artículo 42.7, en caso de presunta agresión, porque no hay un órgano que determine que esta existe, todos los Estados miembros de la UE se declaran agredidos y han de reaccionar de forma automática prestando todo su apoyo y ayuda a aquellos que sufran una agresión armada en su territorio, lo que a pesar de las opiniones académicas vertidas al respecto excluye la condicionalidad del artículo V del Tratado de Washington. Esto es, cada Estado miembro puede manejar su política de defensa, sus capacidades, recursos y medios como estime conveniente pero, en caso de agresión armada, la respuesta de los demás debe ser inmediata y con todos los medios a su alcance. Porque una cosa es establecer un sistema de defensa común europeo y otra la respuesta frente a una agresión armada que es lo que hacía el artículo V del Tratado de Bruselas y hace el mismo artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas. Precisamente por ello, el Consejo Europeo de Bruselas de diciembre de 2008 aprobó una declaración singular: “el Tratado de Lisboa se entiende sin perjuicio de la política de seguridad y defensa de los Estados miembros, incluida la tradicional política de neutralidad de Irlanda y de las obligaciones de la mayoría de los demás Estados miembros”. Conforme a esta declaración:

Primero, los Estados miembros de la UE que lo eran del Tratado de Bruselas de 1948 y aceptaban hasta entonces la vigencia del artículo V de dicho Tratado, extinguieron automáticamente las obligaciones del mismo que se subsumieron en el nuevo TUE. Esto se pone de manifiesto la Declaración conjunta de los Estados miembros del Tratado de Bruselas de 31 de marzo de 2010 que veremos más adelante.

Segundo, Irlanda quedó fuera del nuevo sistema de seguridad colectiva porque su política de neutralidad, que es anterior a la vigencia del TUE y a la misma Carta de las Naciones Unidas, se lo impide y su gobierno no parece interesado en renunciar a dicha política; así se plasmó en la Declaración del Consejo Europeo sobre las Preocupaciones del Pueblo Irlandés sobre el Tratado de Lisboa que figura como Anexo I a las Conclusiones de la Presidencia del Consejo de Bruselas de diciembre de 2008. En consecuencia, el Consejo Europeo de Bruselas de junio de 2009 aprobó una Decisión de los Jefes de Estado o de gobierno que estableció que “El Tratado de Lisboa no afecta ni va en detrimento de la política tradicional de neutralidad militar de Irlanda”. Técnicamente se trata de una reserva al TUE, aprobada por todos los países miembros como una reserva primaria prevista en la Convención de Viena del Derecho de Tratados de 1969 con independencia de que el TUE lo permita o no. Por otra parte, si en el mismo TUE y en todas las declaraciones políticas que llevaron a su reforma en 2009 se enfatiza como uno de los principios fundamentales de la integración política el de la solidaridad, esto significa, ni más ni menos, que se rescata la denostada figura del neutral benévolo. Por tanto, en caso de agresión, Irlanda es tan agredida como los demás en virtud del artículo 42.7 del TUE y del artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas, pero responderá de la forma en la que digan los demás socios de la UE o el Consejo de Seguridad, y éstos respetarán, si quieren, la neutralidad benévola irlandesa. El compromiso de que Irlanda no participe en medidas militares constituye en sí mismo un tratado internacional entre los veintisiete restantes Estados miembros de la UE a partir de la reserva analizada, porque esta reserva es el acto jurídico que cubre la decisión política.

Tercero, Suecia y Austria, neutrales declarados, uno mediante actos unilaterales y el otro constitucionalmente, aceptan completamente las obligaciones que les impone el TUE, en particular lo previsto en el artículo 42.7 en caso de agresión armada contra un Estado miembro.

Cuarto, el resto de Estados miembros, entre ellos el Reino de España, asumen las obligaciones impuestas por el TUE sin formular declaración alguna.

A pesar de la simplicidad del sistema articulado con la reforma del Tratado de Lisboa, los Jefes de Estado o de gobierno de los Estados miembros introdujeron en la Decisión relativa a las Preocupaciones del Pueblo Irlandés sobre el Tratado de Lisboa una declaración disparatada: “Corresponderá a los Estados miembros, incluida Irlanda, en su espíritu de solidaridad y sin perjuicio de su política tradicional de neutralidad militar, determinar el tipo de ayuda o asistencia que se haya de facilitar a un Estado miembro que sea objeto de un atentado terrorista o víctima de un acto de agresión armada en su territorio”. Esta declaración es una anomalía jurídica porque la Decisión se refiere a la excepcionalidad de la política de neutralidad de Irlanda, como así lo exigió su gobierno para facilitar la entrada en vigor del Tratado de Lisboa; se dice que “su contenido es plenamente compatible con el Tratado de Lisboa”, pero está en contradicción con los artículos 21.2 y 42.7 del TUE; se declara que “es jurídicamente vinculante y surtirá efecto en la fecha de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa”, pero que “no requerirá una nueva ratificación de dicho Tratado”. Pero, entonces ¿por qué se afirma que “cuando se celebre el próximo Tratado de adhesión las disposiciones de la Decisión adoptada” se enunciarán en “un Protocolo que se anexará, de conformidad con sus respectivas normas constitucionales, al Tratado de la Unión Europea y al Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea”? De forma autoexculpatoria los Jefes de Estado y de gobierno terminan diciendo que “El Protocolo clarificará pero no modificará el contenido y la aplicación del Tratado de Lisboa”.

Pero no hay que perder de vista el párrafo segundo del artículo 42.7 del TUE: “los compromisos y la cooperación en este ámbito seguirán ajustándose a los compromisos adquiridos en el marco de la Organización del Tratado del Atlántico Norte, que seguirá siendo, para los Estados miembros que forman parte de la misma, el fundamento de su defensa colectiva y el organismo de ejecución de ésta”. Entiéndase bien: al margen de declaraciones políticas, desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa la seguridad de la UE depende de la propia Unión y de los Estados miembros que la forman, con lo que se rompe el vínculo vital que unía desde 1949 la seguridad europea a la Alianza Atlántica, y así lo manifestó el Consejo Europeo en el último punto de las Conclusiones de la Presidencia de diciembre de 2008: “El Consejo expresa su voluntad de dar mediante la declaración aneja, un nuevo impulso a la Política Europea de Seguridad y Defensa. Respetuosa con los principios de la Carta de las Naciones Unidas y de las decisiones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, esta política se seguirá desarrollando de forma plenamente complementaria con la OTAN en el marco acordado de la asociación estratégica entre la UE y la OTAN, y respetando su autonomía de decisión y sus procedimientos respectivos”. El Consejo Europeo consideró la garantía de seguridad que otorga la Alianza “complementaria” del sistema propio que se estableció con el Tratado de Lisboa, y ambos sistemas se rigen por sus propios procesos de decisión y sus procedimientos respectivos.

Como dispone el artículo 24.1 del TUE: “La competencia de la Unión en materia de política exterior y de seguridad común abarcará todos los ámbitos de la política exterior y todas las cuestiones relativas a la seguridad de la Unión, incluida la definición progresiva de una política común de defensa que podrá conducir a una defensa común. […]”. Y el artículo 42.1: “La política común de seguridad y defensa forma parte integrante de la política exterior y de seguridad común. Ofrecerá a la Unión una capacidad operativa basada en medios civiles y militares. […]”. Por si cabían dudas al respecto, el propio TUE atribuye expresamente en el artículo 47 personalidad jurídica a la Unión y en el artículo 37 la capacidad para concertar tratados en materias de seguridad y defensa.

Por tanto, todo este entramado jurídico se montó para fusionar las dos estructuras europeas vigentes hasta entonces: la económica y la de seguridad, lo que se confirmó con la Declaración conjunta de los Estados miembros de la UEO de 31 de marzo de 2010 por la que anunciaron la disolución de la Organización conforme a lo previsto en el artículo 12 del Tratado de Bruselas de 1948. De hecho, el Ministro de Asuntos Exteriores francés Bernard Kouchner declaró que se trataba de “una decisión que se deriva lógicamente de los progresos de la construcción europea” y de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa; y añadió que, en la actualidad, el papel de esa organización ha pasado a la UE, que ha asumido todas sus responsabilidades en materia de seguridad europea con el desarrollo de la denominada “Europa de la defensa”. Esto supone realmente la quiebra definitiva del sistema de seguridad europeo vigente durante la Guerra Fría.

Pero, ¿cómo se podía manejar el vacío de poder que producía este cambio sistémico? De forma inmediata se planteó la cuestión de que deberían refundarse las relaciones de seguridad entre Europa y los Estados Unidos, y entre unos y otros con Rusia. Este fue, precisamente, el fundamento de la propuesta para un nuevo Tratado de Seguridad Europea que hizo pública el Presidente Medvédev el 29 de noviembre de 2009 y que, posteriormente, se plasmó jurídicamente en el Tratado de Reducción de Armas Estratégicas que firmaron en Praga el Presidente Barack Obama y el Presidente Medvédev el 8 de abril de 2010. Con independencia del título que le pusieran se trataba realmente de un Acuerdo de Yalta II por el que se regularían las relaciones de seguridad en Europa con la asunción de la retirada estratégica de los Estados Unidos después de una presencia continuada de sesenta y cinco años en el continente. Pero el comportamiento de las grandes potencias en el conflicto ucraniano ha demostrado que la Guerra Fría nunca se ha ido, siempre ha estado aquí; nosotros la llamábamos “régimen implícito”, pero que las dos partes lo reconozcan sería una buena cosa.

 

 

*Doctor en Derecho con Premio Extraordinario. Universidad de La Laguna (España). Se puede seguir en http://ullderechointernacional.blogspot.com.es/

[1] El precepto dice textualmente:

“Si un Estado miembro es objeto de una agresión armada en su territorio, los demás Estados Miembros le deberán ayuda y asistencia con todos los medios a su alcance, de conformidad con el artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas. Ello se entiende sin perjuicio del carácter específico de la política de seguridad y defensa de determinados Estados miembros.

Los compromisos y la cooperación en este ámbito seguirán ajustándose a los compromisos adquiridos en el marco de la Organización del Tratado del Atlántico Norte, que seguirá siendo, para los Estados miembros que forman parte de la misma, el fundamento de su defensa colectiva y el organismo de ejecución de ésta.”

[2]Pérez Gil, L.: “Análisis jurídico-político de la inclusión de la cláusula de defensa colectiva en el artículo 42.7 del Tratado de la Unión Europea”. El desarrollo del Tratado de Lisboa: un balance de la Presidencia española. Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación. Madrid, 2011, pp. 431-440.