La Construcción Cooperativa de la Seguridad y la Defensa en la Región

Por: Dr. Jaime Abedrapo Rojas

Introducción

“La región no se encuentra sometida a ninguna confrontación global. Y el mundo en desarrollo está comenzando a tener otro peso en la economía y en la seguridad internacional. No existe excusa alguna para no concertarnos. Todo depende de nuestra capacidad para entender que la integración y la concertación sólo se logran mediante la construcción de acuerdos y no por imposición”. [1] Así la Presidenta Bachelet argumentó la necesidad de fundar e nivel regional un sistema de seguridad cooperativo a través del Consejo de Defensa Suramericano de la UNASUR.

En otras palabras, el enfoque desde la cooperación, en un marco paradigmático sostenido sobre axiomas de las relaciones internacionales que dan vida a las teorías de la interdependencia compleja o las nacidas bajo las ideas liberales, nos indican que los Estados Nacionales no pueden ser autárquicos, y sobre todo que frente los riesgos y amenazas que se observan en el sistema internacional no tienen más alternativas que desarrollar la seguridad cooperativa a nivel regional[2].

En este enfoque, se argumenta que la manera más eficiente y eficaz de cautelar la soberanía, la no injerencia en asuntos internos de las naciones, la integridad e inviolabilidad territorial de los Estados, sus instituciones, entre otros elementos esenciales del Estado Nación, es mediante la construcción cooperativa en seguridad y defensa.

Desde una perspectiva teleológica el enfoque de la cooperación tiene por objeto mejorar la estabilidad política regional, ya que ésta implícitamente conlleva la resolución pacífica de las controversias entre sus miembros y requiere de medidas de confianza mutua, estas últimas serían la causa material que permite finalmente la vertebración de las instituciones regionales. Sin ellas aumentan los niveles de hostilidad y el juego de intereses contrapuestos que colocan en riesgo la estabilidad regional.

En efecto, la percepción de los riesgos de la interdependencia global aumenta la presión por alcanzar soluciones a nuestra escala (regional) y según nuestra realidad, en una lógica inclusiva de temas y factores que afectan asimétricamente, pero que son de interés para todos los miembros de una comunidad de naciones.

La Construcción Cooperativa de la Seguridad desde una mirada político – estratégica

Una mirada estratégica regional nos ubica en un contexto que contempla elementos tanto teóricos vigentes como de tendencias, con el propósito de identificar nuestra posición de país desde la seguridad en un complejo sistema internacional, y desde allí comprender el interés por ser miembro de una comunidad de seguridad cooperativa.

En dicho sentido cabe señalar aspectos relevantes. En los últimos años la sub región sudamericana ha subido en su estatura político – estratégica, lo que ha sido posible por su mayor estabilidad política y por una expansión económica sostenida en términos generales desde fines del siglo XX, ello incluso en momentos de fuertes crisis económicas, sociales y políticas en Estados Unidos de América y Europa.

En efecto, América Latina en general y Sudamérica en particular, exhibe un nuevo papel mundial debido a la declinación en los niveles de conflictividad interestatal, cuestión que representa una característica relevante, aunque no podemos dejar de mencionar que Chile se sitúa en la región con mayor violencia criminal del mundo.

Otro aspecto a valorar es que en la tendencia tecnológica mundial Sudamérica sigue exhibiendo una debilidad generalizada, particularmente porque genera dependencia de potencias extra regionales, lo cual adquiere mayor interés cuando observamos la escasez de recursos naturales a nivel global y una abundancia relativa de ellos en nuestros países. Al respecto, la sostenibilidad de los regímenes democráticos exhibida desde la década de los noventa en la región no es condición suficiente para proyectar una estabilidad y zona de paz, sobre todo porque el interés por acceder a los recursos naturales es más manifiesto por parte de potencias centrales y emergentes. En esta perspectiva, la voluntad de integración regional reflejada especialmente en la UNASUR, estaría en sintonía con la conformación de un sistema de seguridad cooperativa tendiente a establecer un interés común regional por proteger los recursos naturales escasos presentes en nuestra región.

En perspectiva mundial, Sudamérica  cuenta entre sus miembros al país que tiene la mayor reserva de petróleo de mundo, Venezuela, entre otros que también cuentan con excedentes del recurso en vista a satisfacer las necesidades de potencias extra regionales. Todos ellos son factores que explican el incremento en el interés mundial por nuestra región. Al respecto, la alta dependencia productiva mundial de los hidrocarburos se proyecta más allá del horizonte 2025, e incluso una matriz energética en base a energías renovables o no convencionales no sería significativa en una perspectiva global hasta después de mediados del presente siglo, por lo que desde una mirada geopolítica – geoestratégica, seguiría siendo un factor de disputa el control o acceso a este recurso energético.

En ese contexto, la “maldición de los recursos naturales” se ha presentado en entre dicho en las bases constitutivas de la Seguridad Cooperativa, ya que actualmente se espera que América Latina, y específicamente de los países del sur del continente, se vea beneficiada por una tendencia a apreciar los recursos naturales, lo que le brinda mayor capacidad de negociación mundial, sobre todo si se mantiene la estabilidad política y seguridad de la región.

En dicho escenario político – estratégico mundial, algunos Estados, una abrumadora mayoría de América Latina, se han movido hacia la protección de sus recursos energéticos. Ciertamente al respecto Chile encuentra aspectos político – estratégicos relevantes para comprender sus limitaciones en el ámbito de la cooperación política que complejizan su integración regional, en el entendido de ceder soberanía y de ser parte de la visión estratégica de los países del Atlántico de la UNASUR (MERCOSUR, que se diferencian sensiblemente con los del Pacífico (ALIANZA). En un sentido lógico, ello también albergaría dificultades estratégicas para vincularse más y mejor en la arquitectura ideológica e institucional que se construye como argumento para la seguridad cooperativa, en este sentido, algunos Estados de la región han depositado iniciativas tales como alcanzar una doctrina militar común para la región que facilitaría la construcción de una institucionalidad al servicio de una seguridad cooperativa.

En ese sentido, la estrategia para la cooperación en el ámbito de la seguridad y defensa es el arte de la dialéctica de las voluntades, como diría André Beaufe, que tiene por objeto emplear la fuerza para resolver conflictos desde una mira regional, intentando levantar una visión que invite a aunar esfuerzos entre los Estados. En definitiva, la idea es a no equivocarse con quién combatir, es decir, alimentar la percepción de la no existencia de enemigos al interior de la región y articular una asociatividad política para enfrentar riesgos y amenazas comunes.

Al respecto, Juan Emilio Cheyre, argumenta que dentro de la definición de estrategia está la de un “conjunto de movimientos y acciones para alcanzar un objetivo”, y en ese sentido, la cooperación está sujeta a la lógica de que los Estados están interesados en mejorar las relaciones con los otros países, y por ello utilizan sus capacidades diplomáticas, implementando una red de acuerdos, suman oportunidades y complementariedades para que los países se beneficien mutuamente[3], y desde una mirada integral hacen participar a la seguridad y la defensa, como dos dimensiones esenciales de la cooperación desde la perspectiva estratégica. De alguna manera esta característica resulta fundamental para comprender el paradigma (en cuanto sus axiomas) que sostienen la tendencia regional actual encarnada en la UNASUR.

Orígenes de la Cooperación como antecedente para comprender la legitimidad conceptual de la construcción cooperativa de la seguridad

La sociedad internacional fundada en la Carta de las Naciones Unidas vino a significar un naciente consenso por parte de sus miembros de respetar, garantizar y cautelar ciertas normas o derechos de la persona humana, al respecto nos encontramos frente a un principio que fundamenta las teorías de la cooperación que hoy alcanza al ámbito de la seguridad y defensa y promueve el esfuerzo por construir un sistema regional[4].

Lo señalado viene a conectarse con la irrupción del fenómeno de la globalización (post Guerra Fría), en el que pareciera que los actores estatales han intentado aprovechar las oportunidades de un mundo en red amparado en un modelo de interdependencia compleja. Por tanto, los intereses estatales tienden a protegerse conjuntamente, en un contexto en que el derecho internacional de los derechos humanos, el derecho internacional humanitario y los principios generales del derecho promueven el mutuo entendimiento y proscriben el derecho a la guerra (con la única excepción de la legítima defensa).

En dicho contexto, ideal o real, es que el discurso y la acción política ha empujado la conformación del concepto y principio jurídico de cooperación al desarrollo, que en sí lleva implícito el desarrollo sustentable (presentado en la Cumbre de Río 1992).

En la conceptualización de la cooperación al desarrollo podemos afirmar que la concepción misma del concepto surge de la “cooperación para el desarrollo” que ha ido evolucionando. En efecto, pasó de ser concebida como un mecanismo de relación entre los países y las sociedades de carácter más bien caritativo y asistencial, a convertirse en el complejo entramado que es hoy, que aspira a relacionarse cada vez más estrechamente con las actividades de la producción y del mercado, convocando a una variada gama de agentes y actores.  En los hechos, hoy los observamos extensivos a la Seguridad y la Defensa en el seno de la UNASUR. El  “obrar conjuntamente para un mismo fin”[5] lleva implícito un criterio de equidad o solidaridad desde el interés mutuo, y ello es menester en todos los ámbitos, incluido el sector defensa.

En definitiva, un entendimiento más amplio y actual del concepto lo encontramos en la siguiente cita: “la cooperación internacional al desarrollo comprende el conjunto de actuaciones, realizadas por actores públicos y privados, entre países de diferente nivel de renta con el propósito de promover el progreso económico, social de los países del sur de modo que sea más equilibrado en relación con el norte y resulte sostenible. A través de la cooperación al desarrollo se pretende también contribuir a un contexto internacional más estable, pacífico y seguro para todos los habitantes del planeta”[6].

La resistencia a internalizar y plasmar la cooperación entendida como se señaló en la cita anterior podría situarse en que los Estados, desde un paradigma eminentemente realista, son concebidos para actuar de manera “única” por razones de interés, cuya cooperación es accesoria en el sentido estricto de su definición. En ese sentido, se tiende a comprender a la cooperación como un medio y no como un fin  (por irreal).

En ese sentido, la experiencia ha demostrado que en el inicio de la concepción del concepto cooperación, los Estados lo aplicaban según los beneficios que obtuvieran a través de donaciones, es decir, era una cooperación condicionada. En efecto, entregaban recursos a cambio de algo pudiendo ser intangibles (influencia, estabilidad, etc), cuestión que hasta hoy se practica.

Peso a lo señalado, debemos señalar que debido a la ampliación del concepto de cooperación y la participación cada vez más directa de las organizaciones intergubernamentales en lo conceptual, teórico y político, las estrategias de cooperación han alcanzado otros ribetes, más enfocados a la necesidad de crear las bases para una estabilidad internacional (regional o mundial). Naciones Unidas en particular a través del paradigma de la Seguridad Humana ha tenido una influencia gravitante sobre la materia. De hecho a cimentado las bases teóricas de la cooperación sobre el axioma de una sociedad internacional solidaria y enfocada a la protección de las personas en todas sus dimensiones. Asumiendo así un cariz mucho más cercano al paradigma idealista clásico.

En efecto, el contexto de post Guerra Fría ha sido el adecuado para el levantamiento del enfoque de cooperación según lo entendemos hoy, en el cual las áreas de cooperación al desarrollo se han ampliado, pero a la vez integrado. En ese sentido, Bruno Podesta nos menciona dimensiones de la cooperación que los presenta como partes de un todo: cooperación técnica; cooperación financiera y cooperación humanitaria, quedando inmersa la seguridad y defensa en estas dimensiones[7].

Cabe distinguir a la escuela Europea como la articuladora de la concepción que hoy predomina acerca de la necesidad de una construcción cooperativa de la seguridad, la cual discrepa o se aleja de la visión estadounidense. Ello se hace evidente en el acuerdo de Maastrich (1992), el cual resulta relevante para comprender los alcances del proceso de unificación Europeo, y en el cual la cooperación se instaura como un eje central del mismo y sobre todo en la perspectiva de la cooperación en seguridad. En ese contexto queda tácitamente recogido un enfoque multidimensional de la seguridad que se muestra más complejo y sofisticado en comparada que el que exhibe en México 2003 la Organización de Estados Americanos (OEA), ya que el primero está inserto desde la lógica sistémica – institucional, mientras que el segundo es más bien declarativo.

En Europa se entiende la cooperación (al desarrollo) como una estrategia de cohesión social necesaria para la seguridad de su población, integrando aspectos económicos, sociales y de seguridad frente a las amenazas en un mundo interdependiente. El sistema “deberá favorecer el desarrollo económico y social duradero de los países en desarrollo; la inserción armoniosa y progresiva de los mismos en la economía mundial; y la lucha contra la pobreza[8]

En una lógica de acción consecuente con el accionar de Europa en la materia, cabe señalar que Europa desde el acuerdo del Carbón y el Acero en 1957 ya presenta un compromiso moral, social y económico con sus ex colonias, aunque si bien ello es cierto en algunos programas en concreto y en la definición de sus políticas de Estado, cabe señalar que su actuación en muchos casos más bien de dominio y control político tradicional recubierto de una retórica cooperativista. Ejemplos hay muchos, Francia – Argelia, España – Nueva Guinea, etc.

Construcción Cooperativa de la Seguridad y la Defensa en la Región, UNASUR

Desde mediados del siglo pasado, América Latina ha intentado concretar instancias de integración en un enfoque que conlleva la cooperación multilateral. En efecto, hemos sido testigos de muchos proyectos políticos de esa índole fracasados.

Al respecto de la UNASUR se nos muestra como una nueva oportunidad de institucionalizar el concepto, no sólo en sus objetivos declarados sino que en la propia normativa que surja de este órgano regional.

Según su Tratado Constitutivo del UNASUR el objetivo es “construir, de manera participativa y consensuada, un espacio de integración y unión en lo cultural, social, económico y político entre sus pueblos, otorgando prioridad al diálogo político, las políticas sociales, la educación, la energía, la infraestructura, el financiamiento y el medio ambiente, entre otros, con miras a eliminar la desigualdad socioeconómica, lograr la inclusión social, y la participación ciudadana, fortalecer la democracia y reducir las asimetrías en el marco del fortalecimiento de la soberanía e independencia de los Estados”[9].

En ese sentido, la UNASUR se plantea como un organismo que busca crear una estructura sustentada en la cooperación a través de Grupos y Consejos. Esta lógica se intenta plasmar en el Consejo de Defensa Suramericano (CDS) que nace con la impronta de ser un pilar fundamental en la estructura de seguridad cooperativa a nivel regional.

Hasta el momento la cooperación se ha evidenciado en la concertación y coordinación política que ha logrado satisfacer a través de un plan de acción los cimientos sobre los que levantar las Medidas de Confianza Mutua, es decir, lo más elemental o primario de las teorías de cooperación, puesto que ha encontrado puntos de comunes entre los Estados miembros sobre las amenazas a la paz y seguridad de la región.

En ese sentido, la agenda de defensa sudamericana se torna un elemento imperativo en el proceso de cooperación política, que busca trascender los fracasados intentos integracionistas del pasado. Ello queda en evidencia al analizar comparativamente en el quehacer de los distintos Consejos que componen la UNASUR, entre los cuales el CDS es el más dinámico y realizador[10].

Si el proceso tiene futuro o estaremos frente a un nuevo fracaso de la integración regional es parte de otro análisis, ya que ahora estamos observando a la cooperación como elemento sustancial para la seguridad y defensa en un enfoque contemporáneo que se robustece, primeramente, en la experiencia Europea, y ahora en el intento de Suramérica. Claro que con la diferencia que el Viejo Continente lo intenta en una fase adelantada de cesión de soberanía en otras materias (comerciales, financieras, entre otras), mientras que en Suramérica está siendo la cooperación en seguridad y defensa el botón de arranque del proceso integracionista que data desde el 2008, sin que aún exista un atisbo de que habrá voluntad política de sesión de soberanía.

 Existen elementos que condicionan la viabilidad del proceso de construcción de seguridad cooperativa regional, y esta dice relación primeramente con la necesidad de estabilidad política en la zona. Es decir, que de tambalear la institucionalidad democrática de la región, es muy posible que la cooperación en seguridad y defensa se rompa, ya que los supuestos sobre los que se levantan dictan mucho de los regímenes de seguridad colectiva, que más bien se accionan frente a hechos concretos y amenazas coyunturales, pero que en sí no requieren una constante profundización de las confianzas y acciones mancomunadas que permitan preventivamente minimizar los riesgos o amenazas. Es decir, la construcción de un sistema de seguridad cooperativa demanda de una voluntad manifiesta y permanente en tiempos de paz o crisis, mientras que los otros tipos de asociatividad no.

Entonces, para avanzar en los procesos de seguridad cooperativa no basta con mantener estructuras sustentadas en sistemas democráticos o estabilidad institucional, sino que se requiere una identificación de factores comunes antes los cuales coordinar los esfuerzos nacionales, lo cual se traduce en la redacción de elementos que permitan aglutinar a los países en torno a un mismo objetivo empleando para ello sus respectivas capacidades nacionales. Ello, en el marco de una región con evidentes diferencias de tamaño estratégico y capacidades muy asimétricas entre los Estados. Ello significa una complicación añadida a la instauración o construcción de la seguridad cooperativa, ya que algunos de sus miembros deberán subsidiar los proyectos comunes para que estos sean eficientes.

Tendencias actuales

Tanto realistas como  neorrealistas, hasta los ochenta del siglo XX, consideraban a la cooperación como un fenómeno frente al cual se podía ser indiferente, dada su poca importancia relativa. De esta manera, lo que realmente cobraba significado y merecía su atención eran las relaciones de poder. Esto ha sufrido un gran cambio a los días de hoy.

Las mismas incertidumbres que ha generado el fenómeno de la globalización intentan ser paliadas  a través de la cooperación, siendo este un argumento fundamental esgrimido por los representantes de los países suramericanos para levantar la construcción de un sistema de seguridad cooperativo.

Así comprendemos la relevancia del CDS que hasta el momento ha conseguido que la UNASUR supere las divergencias y manifieste su intención de intensificar el proceso que no está falto de obstáculos y dificultades, entre las que podemos subrayar la mencionada asimetría de los Estados miembros; las diferencias ideológicas evidentes y las interpretaciones distintas acerca de los alcances del proceso de construcción de un sistema de seguridad cooperativo, que algunos como Brasil esperarían que en algún momento sirva de base para uno de tipo colectivo liderado por Brasilia, habiendo otros países intentarían conseguir una ideología común para la región, mientras que algunos no pretenden que sea más que un espacio de coordinación ante amenazas y riesgos comunes con un sello pragmático, es decir que ello no represente la antesala de un proceso de integración que signifique la cesión de soberanía correspondiente.

En lo concreto el CDS exhibe logros en esta construcción cooperativa en elementos acordados tales como la política metodológica de homologación en los gastos de defensa, articulación de varias actividades tendientes a fortalecer las medidas de confianza mutua sustentada en un mayor conocimiento entre los Estados, levantamiento de una política de inventarios militares que fomenta la trasparencia en el ámbito de la defensa, proyectos compartidos en la industria de la defensa, acuerdos en materia de conceptualización en seguridad y defensa, entre otros.

A lo mencionado cabe añadir que la UNASUR ha manifestado el firme propósito de establecer e identificar las amenazas y riesgos comunes de todos sus miembros a objeto de avanzar en un interés compartido. Ello resulta esencial para visualizar si es viable o no la mantención de este enfoque de construcción de seguridad cooperativa o más bien estaremos frente a un nuevo fracaso, puesto que de no conseguir internalizar intereses comunes en el ámbito de la seguridad y la defensa, sería inviable aproximar una respuesta coordinada de carácter preventivo que resulte eficiente y eficaz.

[1] Bachelet, Michelle. Presentación de la Presidenta de la República. En Consejo de Defensa Suramericano. UNASUR. Crónica de su Gestación. Grupo de Trabajo del CDS, MDN de Chile. Santiago, 2009. Pág. 11.

[2] Vidal, Francisco. Presentación del Ministro de Defensa de Chile. En Op. Cit. Pág. 15

[3] Cheyre, Juan Emilio. Geopolítica y Estrategia en las Relaciones Internacionales. En Chile y América Latina (Editado por Patricio Leiva Lavalle). Instituto Latinoamericano de Relaciones Internacionales. Universidad Miguel de Cervantes. 2013. Pág. 61.

[4] los orígenes de la Noción Actual de Cooperación al Desarrollo provienen del Presidente de Estados Unidos Harry Truman, quien acuñó el concepto en la década de 1950 con el objetivo de evitar que más países se afiliasen al comunismo.

[5] Definición de la RAE respecto al concepto de cooperación.

[6] Sáez García, María Ángeles y Segundo Pérez, Francisca, “La Cooperación para el Desarrollo de la Unión Europea”. En La Cooperación Internacional para el Desarrollo: Ámbito y Configuración. Op. Cit. Pág. 98.

[7] Podestá, Bruno “Los Agentes de la Cooperación para el Desarrollo”. En La Cooperación Internacional para el Desarrollo: Ámbito y Configuración. Op. Cit, Pág. 348

[8] Tratado de Maastritcht de 1992, artículo 130.

[9] Artículo dos del Tratado Constitutivo, En Consejo de Defensa Suramericano UNASUR, Crónica de su Gestación. MDN de Chile, 2009. Pág. 148

[10] Abedrapo, Jaime. ¿Por qué un Consejo Suramericano de Defensa? Una Mirada Desde el Personalismo y La Necesidad de Cooperación. CEE ANEPE, Santiago, 2013. Pág. 17.