La integración del Consejo Asesor de Política Exterior ¿Una avenida para una mejor integración entre Diplomacia y Defensa?

Por Miguel Navarro Meza1, 28 de abril 2020

En fecha reciente, el Ministerio de Relaciones Exteriores ha comunicado la integración del Consejo Asesor de Política Exterior, respecto de sus miembros cuya designación corresponde al ministro de la cartera. Según es bien sabido en círculos especializados, este órgano fue creado por la Ley Nº 21.080 de marzo de 2018 como parte de un proceso general de modernización de la Cancillería. Es presidido por el Ministro, lo integran los subsecretarios de la cartera, el Director Jurídico de la Cancillería, el Director de Planificación Estratégica de la Subsecretaría de Relaciones Exteriores, más un número de personas versadas en materias de política exterior, designadas por el ministro.

El Consejo debe asesorar al Ministro de Relaciones Exteriores en las materias de política exterior que este le solicite y –siendo esto especialmente destacable– en la unidad de dicha política. Esta última responsabilidad alude al carácter “de Estado”, propio de la política exterior, mas también a su vinculación con las demás políticas públicas que inciden en la proyección e integración del país en el Sistema Internacional. En esta perspectiva, la presencia de académicos, economistas, empresarios y periodistas en la lista anunciada por la Cancillería resulta lógica y funcional a los propósitos del Consejo. Pero es particularmente interesante, oportuna y apropiada la inclusión de excomandantes en jefe de las Fuerzas Armadas y del Director de la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos (ANEPE).

La presencia de los excomandantes en jefe y del Director de la ANEPE es, desde luego, un reconocimiento a la indispensable vinculación, integración y alineamiento que debe existir entre la Política Exterior y la Política de Defensa, en cualquier Estado y en todo momento. Al mismo tiempo, y a falta de otra instancia formal, sin duda constituirá un mecanismo funcional para establecer un genuino diálogo y visión compartida entre las dos políticas, lo que ha sido –hasta ahora– una seria falencia en Chile.

La relación y la necesaria alineación y complementación entre la política exterior y la política de defensa es ampliamente aceptada en la cátedra comparada y practicada, con distintos grados de éxito, en muchos países, de distinto tamaño, diferentes sistemas políticos y diversa estatura estratégica. Ambas políticas se integran a partir de factores permanentes, como la historia y la geografía, y de elementos circunstanciales, cual es el caso de la dinámica del sistema internacional y de la movilidad de los Estados. Al mismo tiempo, las dos políticas están necesariamente ancladas en los elementos estratégicos de la “gran política exterior”: la relación entre diplomacia, intereses estratégicos, poderío militar e influencia política.

La forma más avanzada de relacionamiento e integración entre las políticas exterior y de defensa se manifiesta bajo la forma de una Gran Estrategia Nacional y/o una Política de Seguridad Nacional, más amplia y anterior a la Política de Defensa propiamente tal y que integre las diversas manifestaciones del poder nacional. Estos conceptos han sido objeto de agitados debates, pero más allá de la polémica teórica, resulta evidente que una Gran Estrategia o una Política de Seguridad Nacional son instrumentos funcionales para asumir, ponderar y utilizar todos los factores que inciden en la forma cómo el Estado ha de enfrentar su existencia, desarrollo y eventualmente, su supervivencia, frente a los demás países, en un escenario anárquico2.

No menos importante que la integración de los factores de poder del Estado, del cual la integración entre sus políticas exterior y de defensa son un componente central, es la institucionalidad donde tales vinculaciones se definen e implementan. Actualmente, más de 60 países cuentan con cuerpos colegiados, integrados en los niveles superiores del Estado, usualmente en el Ejecutivo, y cuya finalidad es el análisis de los escenarios estratégicos de cada país, la formulación de las políticas públicas propias de la seguridad exterior –y crecientemente también interior–, la definición de la política exterior en sus contenidos estratégicos, y de la aplicación coordinada de dichas políticas por todos los actores públicos involucrados, así como la asesoría directa al Jefe del Estado o de Gobierno en su caso. Si bien la aparición de tales organizaciones es previa a la Segunda Guerra Mundial, fue la creación del National Security Council en Estados Unidos en 1947 la que modeló las actuales entidades en los sistemas comparados, incluso en su denominación3.

Todo lo expresado es aplicable en la especie al caso chileno. Tradicionalmente, la cooperación e integración entre la política exterior (o antaño, la diplomacia) y la función de defensa ha sido escasa y en cuanto a tal, ha constituido un eslabón débil en el posicionamiento internacional del país. Salvo algunos periodos en el siglo XIX y en el XX, siempre cortos, ambas políticas han seguido cursos separados y en no pocas ocasiones, divergentes. El fenómeno ha sido tan persistente como negativo. Incluso la necesidad de crear mecanismos de colaboración en áreas específicas de seguridad internacional, como ocurre a propósito de las operaciones de paz, aunque funcionales, no ha sido estímulo suficiente para asegurar una integración más permanente y profunda.

Paradojalmente, es la función de defensa la que se ha acercado a la política exterior. La definición de la cooperación internacional como una de las “Áreas de Misión” de las Fuerzas Armadas4 implica una visión, desde el sector Defensa, de mayor aproximación a los dominios de la Política Exterior, pero no ha sido suficiente para apuntar una cooperación y visión de conjunto más permanente.

La poca integración entre ambas políticas tiene varias explicaciones. Desde luego el desarrollo de ellas ha sido desigual. Casi desde los inicios de su vida republicana, Chile ha tenido una política exterior (aunque el concepto no se sistematizase hasta mediados del siglo XX) funcional y en algunos momentos de alto vuelo y gran sofisticación. La defensa en cambio, como función pública, ha estado por largos periodos solo entregada al estamento castrense, bajo una supervisión meramente nominal de la autoridad política. Contribuyó a esto la estabilización de la problemática estratégica de Chile a partir de 1929, luego de la solución definitiva de la cuestión de Tacna y Arica, y la actitud internacional del país, retraída y discreta, propia de la potencia de tercer orden que era en aquel tiempo. A mayor abundamiento, a partir del segundo decenio del siglo XX las autoridades políticas –olvidando sin duda que la defensa y la política exterior se complementan, mas no se compensan mutuamente–, comenzaron a reemplazar una menor inversión en defensa con una actividad diplomática más intensa, de alta legitimidad externa y consenso interno, proceso que, por su misma naturaleza, conspiraba contra una mayor integración de ambas políticas.

Con todo, uno de los factores más relevantes en esta situación ha sido de orden institucional. No obstante Chile haber sido pionero en la definición de una estructura superior de defensa con la creación en 1906 del Consejo de Defensa Nacional, modificado luego en 1925, su arquitectura institucional de seguridad y defensa no fue particularmente fuerte. El Consejo Superior de Defensa Nacional CONSUDENA de 1942 y el Consejo Superior de Seguridad Nacional CONSUSENA de 1960 no fueron especialmente eficaces, posiblemente por la atmósfera política negativa hacia la defensa propia de sus tiempos. Además, ambos entes asumieron funciones propias del Ministerio de Defensa y en tal lógica, entrabaron su desarrollo y limitaron un efectivo liderazgo civil en Defensa. Esto avaló sin ambages su eliminación por la Ley Nº 20.424 de 2010.

A su turno, el Consejo de Seguridad Nacional, COSENA, establecido en el actual Capítulo XII de la Constitución, pese a su denominación, no tuvo originalmente funciones asociadas a lo que su título sugería y luego de la reforma constitucional del año 2005, ha quedado tan desprovisto de funciones que varios constitucionalistas se han preguntado –con toda razón– si no hubiese sido más prudente eliminarlo del todo5. El alboroto político derivado de la convocatoria al Consejo el 19 de noviembre próximo pasado avala en plenitud este último planteamiento.

En síntesis, no es aventurado afirmar que luego de la eliminación simultánea del CONSUDENA y el CONSUSENA por la promulgación de la Ley Nº 20.424, y considerando las finalidades originales y las limitaciones actuales del COSENA, no existe una genuina institucionalidad superior de la seguridad y la defensa nacional en el país. Esto influye directamente en el establecimiento de una mejor integración y cooperación entre sus políticas de defensa y exterior. La experiencia comparada evidencia que un adecuado escenario institucional es fundamental para establecer una vinculación entra ambas. Si se analizan las funciones de los consejos de seguridad nacional en muchos países (con esa denominación u otra similar) resulta que la supervisión de ambas políticas es uno de sus cometidos fundamentales.

La generación de una genuina arquitectura de seguridad y defensa en Chile es un tema complejo que requiere tiempos y oportunidades políticas nada fáciles de lograr. Es una tarea diríase urgente, y los nuevos escenarios políticos internacionales e internos perfilan su necesidad, pero, paralelamente hacen patente también las dificultades para abordar el tema.

En esta lógica, la integración de excomandantes en jefe de las Fuerzas Armadas y del Director de la ANEPE en el Consejo de Política Exterior proporciona una instancia basal para asegurar una suficiente consideración a los temas de seguridad internacional y defensa en el ámbito de la política exterior del país y, por ese medio, contribuir progresivamente a una mejor integración y coordinación en los grandes temas de ambas políticas.

 

1 Abogado, Cientista Político. Jefe del CIEE-ANEPE.
2En relación a los conceptos modernos de estrategia, se sugiere FREEDMAN, Lawrence (2013) STRATEGY a history, Oxford University Press, especialmente Part I, 1 y Part. V.
3Respecto al National Security Council de Estados Unidos, ver: MILLET, Alan R. y MASLOWSKI, Peter (2012) FOR THE COMMON DEFENSE. A Military History of the United States of America 1607 to 2012, The Free Press. Especialmente, Capítulo Quince, o ROTHKOPF, David J. (2006) RUNNING THE WORLD: The Inside Story of the National Security Council and the Architects of American Power. Public Affairs, New York.
4Las “Áreas de Misión” están sistematizadas en el Libro de la Defensa 2017, Capítulo VIII, Numeral 8.3, apartado b.-
5En relación a esta materia ver, por ej. CRUZ-COKE Ossa, Carlos (2009) Instituciones Políticas y Derecho Constitucional, Ediciones Universidad Finis Terrae, Capítulo XV.