La nueva Política Antártica Nacional chilena

Por: Luis Valentín Ferrada Walker

Doctor en Derecho. Facultad de Derecho Universidad de Chile.

 

Con fecha 10 de enero del 2017 Chile ha aprobado una nueva Política Antártica Nacional.

El término “política”, en el sentido de “política pública”, tiene un desarrollo conceptual importante en el ámbito de las ciencias políticas. Se le ha definido como la respuesta o solución a determinados problemas relevantes, estableciendo cursos de acción para abordarlos y objetivos a alcanzar, expresando la voluntad de la autoridad. Si bien no es del todo claro que las “políticas de Estado” sean con toda precisión una “política pública” en el sentido que se da actualmente al término, esta definición conceptual nos permite preguntarnos ¿cuál es el “problema” que Chile tiene en o en relación con la Antártica?; o, lo que es lo mismo, ¿para qué necesitamos una política antártica nacional?; o, en términos más pragmáticos, ¿por qué invertimos allí esfuerzos y recursos?

Probablemente haya más de una respuesta, pero todas ellas debieran asumir la aproximación dual con que nuestro país enfrenta el tema antártico.

En efecto, por una parte, posee una aproximación territorialista, cuya manifestación más palmaria es el Decreto Supremo Nº 1.747 (1940) del Ministerio de Relaciones Exteriores, y toda la normativa nacional que se basa en él. Este enfoque se consagra en el Territorio Chileno Antártico, que por ley debe aparecer representado en cada mapa confeccionado en Chile, y que es parte de la Región de Magallanes y Antártica Chilena. Por otra parte, y al mismo tiempo, Chile posee una aproximación internacionalista, fundada en los compromisos internacionales adquiridos a partir de 1959 y, en particular, a través de las limitaciones soberanas aceptadas en el Tratado Antártico. Ella se manifiesta principalmente en el co-gobierno de la Antártica a través de las Reuniones Consultivas. Son dos visiones que pudieran llegar a parecer contradictorias, pero que Chile debe hacer converger. Pienso en el dibujo del pato-conejo propuesto por el sicólogo Joseph Jastrow, que no es un “monstruo”, sino que produce el efecto asombroso de que algunos ven en él un conejo mientras otros ven un pato… y sigue siendo “algo” que es ambas cosas a la vez. Lo mismo ocurre con la aproximación de Chile hacia la Antártica.

Esta aproximación bifronte debe además tener en cuenta el contexto mundial, regional, vecinal y nacional en que se lleva a cabo la actividad antártica.

Desde la perspectiva de las teorías clásicas de las relaciones internacionales, se podría partir con dos aproximaciones generales: una propia de la escuela idealista y otra propia de la escuela realista. En el primer caso, lo que Chile debiera buscar es participar activamente en el Sistema del Tratado Antártico y en el devenir político-jurídico antártico internacional. Para asegurar la paz, la escuela idealista promueve la sujeción al derecho y la cooperación internacional. Por su parte, desde una perspectiva realista, Chile debiera preocuparse de conservar sus derechos soberanos sobre la Antártica. Para el realismo lo central es el ejercicio del poder mirando primordialmente los propios intereses. Pero claro, ninguna de estas dos respuestas es completamente satisfactoria. El enfoque de Chile se caracteriza por unos ciertos claroscuros, por unas ciertas ambigüedades, necesarias para mejor conseguir nuestros objetivos nacionales. Como señalaba la Política Antártica Nacional del 2000: Chile defiende sus derechos antárticos pero actuando dentro de los márgenes del Tratado Antártico. Hay allí un cierto contrasentido, pero que no requiere ser resuelto, sino que acostumbrarse a vivir con él, combinar la cooperación internacional con la defensa de nuestros derechos. Es un enfoque pragmático y utilitario.

Desde una perspectiva levemente neo-realista, es posible postular que el “problema” de Chile –no el del sistema internacional o el de la humanidad, sino que el del Estado de Chile como sujeto de derecho– con o en relación con la Antártica, se podría sintetizar en cuatro aspectos:

  1. Varios otros Estados pretenden ejercer influencia dentro del Sistema del Tratado Antártico;
  2. Existen otras reclamaciones soberanas que se superponen al Territorio Chileno Antártico… y las reclamaciones soberanas no cuentan con un reconocimiento internacional general;
  3. La tensión entre la preservación del medioambiente antártico y la explotación de recursos trae aparejada oportunidades y riesgos;
  4. Otros Estados pretenden ejercer como vías de acceso a la Antártica.

Es frente a estos desafíos donde cobra sentido preguntarse qué quiere hacer Chile al respecto. Y en el entendido que quiere hacer algo, surge la necesidad imprescindible de definir cómo se alcanzarán los objetivos que el país se propone. La respuesta al “¿qué quiere hacer?”, lleva a establecer una política; la respuesta al “¿cómo lograrlo?” lleva a diseñar una estrategia.

Estas definiciones deben además considerar cuál es la real posición relativa de Chile dentro del panorama mundial, la que de modo general puede ser estimada en términos de población o de producto interno bruto (PIB). Es un ejercicio de franqueza que altera algunas percepciones más chauvinistas, ya que el país “pesa” en el concierto mundial menos que lo que en ocasiones se imagina: Representa el 0,24% de la población mundial y el 0,36% del PIB mundial; entre los 53 Estados Parte del Tratado Antártico, el 0,38% de su población y el 0,43% de su PIB; entre los 29 Estados Consultivos, el 0,43% de la población y el 0,48% del PIB; y dentro de los siete Estados Reclamantes, el 8,04% de la población y el 3,22% del PIB.

Sin perjuicio de la estatura geopolítica relativa que se desprende de estos datos, lo cierto es que Chile no solo es el país cuyo territorio metropolitano está más próximo a la Antártica sino que también es una de sus “puertas de entrada” privilegiadas, tanto para los programas científicos, como para el turismo o la actividad pesquera. Eso significa una “oportunidad”, una chance, una ventaja, pero que solo rendirá sus frutos si se sabe aprovechar adecuadamente. Esta ubicación lo coloca asimismo en condiciones de asumir algunas responsabilidades que, si sabe ejercerlas adecuadamente, podrían traducirse en nuevas oportunidades. A ello se agrega una serie de títulos históricos, jurídicos y geográficos, y una actividad antártica relevante, lo que, condicionado por el régimen internacional creado por el Tratado Antártico, coloca al Estado de Chile en un muy buen pie frente a la cuestión antártica.

Chile ha tenido una política antártica desde el siglo XIX. Ella no siempre ha estado claramente explicitada, pero desde muy temprano, incluso desde antes del proceso independentista, han existido ciertas ideas sobre la vinculación de Chile con la Antártica. Estas ideas se han consagrado formal y oficialmente, a través de un documento escrito especialmente destinado al efecto, en cuatro ocasiones. La primera fue en 1956, con motivo de la demanda de Reino Unido contra Chile y Argentina ante la Corte Internacional de Justicia por los territorios antárticos. En esa ocasión, el gobierno del Presidente Ibáñez hizo ante el Congreso Nacional un planteamiento relativamente completo de qué era lo que Chile debía hacer en y en relación con la Antártica. Por segunda vez la política antártica fue señalada explícitamente en 1983, con motivo de la discusión de un régimen para explotación de los minerales antárticos. Se dispuso entonces, entre otros, reforzar la presencia y actividades de Chile en la Antártica. Por tercera vez, tal política fue explicitada el año 2000, con motivo de la entrada en vigor del Protocolo al Tratado Antártico sobre Protección del Medioambiente. El enfoque principal fue adaptarse a las nuevas corrientes internacionales surgidas desde la década de 1990. La cuarta vez ha sido este año 2017, en que se revisó y actualizó el texto anterior conforme la evolución de la realidad nacional e internacional durante las últimas décadas.

El modo en que ha sido formalmente recogida la Política Antártica Nacional en cada una de estas oportunidades puede llevar a confusión respecto a su rango normativo. En efecto, la primera vez fue a través de una serie de documentos y de una presentación oral ante la Cámara de Diputados (que quedó en las actas de la sesión respectiva); la segunda vez, mediante un documento anexo a un oficio meramente administrativo que, si bien contaba con la aprobación del Presidente de la República, solo se conoció entre las instituciones más directamente implicadas; la tercera vez, a través de un decreto supremo al cual se le dio amplia publicidad y que incluso fue firmado por el Presidente de la República en una visita a la Antártica; y la cuarta vez mediante un documento aprobado en una reunión del Consejo de Política Antártica. Pero lo cierto es que la Política Antártica Nacional, en cuanto tal, no es una regla jurídica, sino más bien un conjunto de principios y lineamientos políticos respecto a qué es lo que el Estado de Chile desea desarrollar en su vinculación con la Antártica.

En estas cuatro ocasiones, y aún considerado que una es anterior al Tratado Antártico y que dos son anteriores a la entrada en vigor del Protocolo Medioambiental, hay una serie de elementos que se reiteran. Ellos constituyen lo que podríamos denominar la Política Antártica Nacional histórica, que permanece más allá de los cambios accidentales. Estos elementos son:

(1) la defensa de la soberanía;

(2) la necesidad de desarrollar una institucionalidad antártica nacional;

(3) el empleo de la ciencia como un medio para estar presentes en el ámbito antártico;

(4) la protección del medioambiente;

(5) la preservación del régimen del Tratado Antártico;

(6) la cooperación internacional y la participación activa de Chile en el Sistema del Tratado Antártico como un modo de incrementar su influencia; y,

(7) la preocupación por los recursos antárticos.

Expresando esto de otra manera, es posible afirmar que desde la perspectiva de la Política Antártica Nacional histórica, la ciencia, y más allá de su enorme importancia y valor intrínseco; el participar activamente en el Sistema del Tratado Antártico; el ejecutar cooperación internacional; y el mantener presencia a través de las bases o de la operación de buques y aeronaves, no son fines en sí mismos, sino que están al servicio del ejercicio de soberanía por parte de Chile. Esta soberanía, sin embargo, debe entenderse en este siglo XXI de una manera distinta a cómo se la entendía tradicionalmente. Se habla de una soberanía funcional (distinguiéndola de la soberanía territorial). Ello querría decir ejercer las funciones propias de un Estado soberano, pero sin que exista necesariamente un vínculo territorial. Esta separación entre territorio soberano y ejercicio de autoridad es lo que, de un modo imperfecto pero que ha funcionado relativamente bien, pretendió solucionar en 1959 el Tratado Antártico. Todo ello le permite a Chile ejercer algún grado de dominio sobre la Antártica, sus posibles usos y sus recursos, entendidos en un sentido amplio que abarca la explotación de los recursos vivos, la realización de actividades turísticas, la posibilidad de hacer ciencia, o incluso las facultades para garantizar la prohibición de explotación de minerales o de la pesca ilegal. Lo anterior con la limitación o bajo la condición de que no se afecte y que, por el contrario, se proteja al medioambiente antártico. Para ello es esencial contar con una adecuada institucionalidad, que comprende desde tener las normas legales y reglamentarias apropiadas hasta disponer de personas, organismos y recursos que permitan alcanzar los objetivos que el país se ha trazado.

Las ideas expresadas en estas líneas fueron, a grandes rasgos, las que tuve la oportunidad de compartir y discutir con quienes participaron en las reuniones a que citó la Dirección de Antártica del Ministerio de Relaciones Exteriores durante el año 2016 y que dieron origen a la nueva Política Antártica Nacional aprobada por el Consejo de Política Antártica con fecha 10 de enero del 2017 (puede consultarse aquí http://www.minrel.gov.cl/minrel/site/artic/20121010/asocfile/20121010172919/pol__tica_ant__rtica_nacional_2017.pdf).

Teniendo en cuenta que una Política Antártica Nacional apropiada es aquella viable y ejecutable, estable en el tiempo, adaptable a las circunstancias, coherente en sí misma, coordinada con el resto de las políticas estatales, y adecuada a la realidad internacional; solo el paso del tiempo nos demostrará si se logró establecer un conjunto de prioridades, principios y horizonte realmente correcto para orientar la acción antártica del Estado de Chile. En lo personal, pienso que ella está bien encaminada.