Por Dra. Loreto Correa Vera 1, 19 de diciembre 2018

La agenda mundial y los Estados

Como si todos los días se inventara la rueda y se remarcara lo importante por sobre lo urgente, la política de los países da vueltas a lo que importa. En una realidad líquida, cambiante y que muta de acuerdo a las consideraciones de los gobernantes de turno, los riesgos del doble estándar están donde uno mire en materia internacional, por dos razones muy concretas. La primera, porque sea cual sea el problema, cuesta mucho dinero arreglarlo. Segundo, porque sea cual sea el tema, cambiar su trayectoria afecta muchísimos intereses. En efecto, el mundo atraviesa por una serie de problemas globales, cada uno más complejo que el otro. Es entonces cuando los expertos hablamos de la complejidad de los problemas y sus soluciones.

Es un hecho que los avances, progresos o mejoras funcionan de forma contemplativa, donde en el mejor de los casos, los diversos grupos de reunión de los Estados, a través de todos los “G”, G 20, G 7, Consejo de Seguridad, entre otros, pueden consensuar unos mínimos a cumplir por los países en distintas materias. En la agenda mundial, los medios de comunicación además marcan la pauta desde el deber ser de la realidad. Los juicios de hartazgo, injusticia, impunidad, falta de aplicación de la legislación internacional son pan de cada día y para los analistas, cantera de problemas de investigación, comentario y hasta farándula.

El problema real de la inexistencia de cambios sustantivos en materia internacional ocurre porque la agenda de los medios no guarda relación alguna con la temporalidad real en la que pueden producirse cambios sociales, y sin duda, porque no hay voluntad política detrás de ello. Dicho en simple, los cambios en cualquier materia social, política o cultural, no son susceptibles de ocurrir en 24 horas, ni un año, ni en cinco o en 10 años en algunos casos. Los intereses en juego habitualmente deben atravesar un extenso periplo de convencimientos, consensos y toma de conciencia.

Así, la estructura de los problemas mundiales cruza pesadamente por la cotidianidad sin que puedan apreciarse cambios sustanciales en materias en las que claramente, y digamos las cosas como son, sí están en juego esta generación y las que vienen de manera importante.

Los problemas ficticios versus los reales: la agenda de la dignidad versus la agenda de la realidad

Una de las primeras lecciones para un cientista social es que las condiciones de cualquier situación en un país, ciudad o comunidad, son objeto de análisis desde “distintas perspectivas”. En ese marco, la prevalencia y la tensión entre el deber ser de las cosas y el ser real o la historia, son constantes que nos vienen acompañando desde hace tres siglos, cuando los principios de la Ilustración irrumpieron de forma permanente en la sociedad occidental. El problema ha pasado por consideraciones de todo tipo.

Adicionalmente, las diversas generaciones tienen la necesidad vital de cambiar las circunstancias. Esta premisa acompaña no solo la supervivencia, sino la motivación por la vida, por el trabajo, por el entorno social. Sin embargo, la imposibilidad de la justicia, igualdad, libertad, fraternidad son un absoluto de la causa que nos trae a colación una conocida frase, cambiar, pero “en la medida de lo posible”.

Y este es el punto clave de esta columna: ¿Es posible conciliar la coherencia de los Estados con una agenda de cambio? La respuesta la proporciona la trayectoria y los actores que persiguen ese cambio. Pero en general, siendo honestos, la respuesta es no, y de darse, se trata de cambios superficiales. Los cambios profundos se dan en mucho más tiempo y no siempre están exentos de violencia, muerte, desolación y tristeza. Pero es que la realidad no es sencilla.

La sobre valoración de lo multilateral y la imagen exterior de Chile

Varios académicos y sobre todo directores de fundaciones, abogados y políticos han señalado su estupor por la falta de Chile ante la firma del Pacto Mundial por las migraciones en Marrakech. Que nos estamos alejando del multilateralismo, que somos indolentes, que somos un país que se niega a aceptar su pertenencia al continente, que somos eco de la política de Trump… Se ha dicho de todo. Pero lo que no se ha dicho es que firmar el Pacto Mundial por las migraciones o haber hecho lo mismo con Escazú en septiembre determina acciones para el Estado que no están dentro del marco legal vigente y que obligan a poner el acento de la política exterior en temas que no están definidos como una prioridad en los diversos sectores de la administración pública.

Explicar la política exterior de Chile no es sencillo en los tiempos que corren, y con el riesgo a que suene políticamente incorrecto, esto es lo que está pasando: Chile ha decidido volver al realismo y dejarse de idealismos sin sustento. Nada más alejado de la visión presidencial que abandonar los principios suscritos por Chile en materia internacional, pero tampoco, nada más distante que plantear políticas que afecten los intereses de Chile en cualquier sentido. Esta es la razón por la que no se ha firmado ni Escazú sobre medioambiente en septiembre de 2018 y Marrakech ahora en diciembre, por el tema migratorio. Y los motivos son muy simples: el gobierno anterior, en pleno uso de sus atribuciones desplegó esfuerzos para impulsar y sumarse (respectivamente respecto a Escazú y al Pacto Mundial por las Migraciones) a iniciativas escasamente reguladas y, por otra parte, los países han terminado elaborando documentos que suenan acordes con una exacerbada política de derechos, sin que ello implique, necesariamente, una sustentabilidad del costo que tales medidas pueden ocasionar. Y evidentemente, esto no se trata solo de dinero: se trata de principios, de intereses en un contexto de incertidumbre, y en el caso de ambos acuerdos políticos, a nuestro entender sobrepasan la línea de tiempo de una administración de gobierno.

Veamos el caso de Escazú primero y luego el de Marrakech.

Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe, Escazú.

Este tratado internacional fue firmado por 14 países de la región y está a la espera de su ratificación por los mismos. El eje de este acuerdo es el acceso libre a la información ambiental, y la aceptación de la participación pública en los procesos de toma de decisiones ambientales. En un tercer nivel, el tratado explica que ante posibles situaciones de litigio o demanda, es la Corte Internacional de Justicia, la instancia a dirimir las eventuales disputas jurídicas. Estos dos últimos elementos, que no estaban en el principio de las definiciones de las negociaciones que Chile ayudó a redactar, definieron la postergación de su firma. En medio de la polémica, estuvieron los graves episodios de contaminación ambiental de Puchuncaví y Quintero que tuvieron, hemos de recordar el tema, como una encendida polémica. Sin embargo, lo cierto es que nuestro país no firmó, acusándose a la administración de desprolijidad, bochorno, de pésima señal, o de impresentable2.

Lo ocurrido puso una primera señal de alerta en la Presidencia, efectivo y constitucional conductor de la política internacional del país, sobre cómo se ha venido gestando silenciosamente la política exterior multilateral chilena y los espacios de negociación que ella ha refrendado en varias administraciones. Y una cosa sí es clave, haberlo aprobado como estaba sacaba la jurisdicción de controversias del espacio jurídico nacional. Eso, más que evitar problemas, es un caldo de cultivo para conflictos en materias pesqueras, hídricas, mineras y cualquiera otra que solicite estudios de evaluación ambiental y social de proyectos.

El Pacto Mundial por las migraciones

Un segundo caso es el de Marrakech. Más grande que la polémica anterior.

El primer borrador del documento de la Declaración fue realizado a partir de una iniciativa de ACNUR en la Declaración de Nueva York en 20163. Entonces, el compromiso partía del cumplimiento de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. La lectura detenida de este documento es difícilmente oponible por cualquier país democrático y creyente de los valores universales. En su artículo 16, la Declaración de Nueva York expresa: “En la Agenda 2030 se plantea claramente, entre otras cosas, que facilitaremos la migración y la movilidad ordenadas, seguras, regulares y responsables de las personas, incluso mediante la aplicación de políticas migratorias planificadas y bien gestionadas. Las necesidades de los refugiados, los desplazados internos y los migrantes se reconocen expresamente.” En consecuencia, Chile ya ha puesto en marcha los dispositivos para hacerlo. Entre los compromisos que asume el documento, también suscrito por Chile, se establece en el art. 33 que: “Reafirmando que todas las personas que han cruzado o tratan de cruzar las fronteras internacionales tienen derecho a las debidas garantías procesales a la hora de evaluar su condición jurídica y de determinar si se les permite la entrada y si están autorizados a permanecer en el país, estudiaremos la posibilidad de revisar las políticas que penalizan los desplazamientos transfronterizos. Trataremos también de emplear medidas sustitutivas de la detención entretanto se realicen esas evaluaciones.” Ello, tanto para refugiados como migrantes en general, y en particular, respecto de mujeres y niños.

Sin embargo, es el art 42, ya vigente, el que pone énfasis en la polémica del Pacto Mundial. Ya la Declaración de Nueva York expresa que: “Nos comprometemos a salvaguardar los derechos de las comunidades de migrantes de nuestros países en el extranjero, a proteger sus intereses y a prestarles ayuda, en particular mediante la protección, la asistencia y la cooperación consulares, conforme a las normas pertinentes del derecho internacional. Reafirmamos que toda persona tiene derecho a salir de cualquier país, incluso el propio, y a regresar a su país. Recordamos, al mismo tiempo, que cada Estado tiene el derecho soberano de decidir a quién admite en su territorio, con sujeción a las obligaciones internacionales que le correspondan. Recordamos también que los Estados deben readmitir a los nacionales que regresan al país y velar por que sean recibidos adecuadamente y sin dilaciones indebidas una vez que se haya confirmado su nacionalidad de acuerdo con la legislación nacional. Tomaremos medidas para informar a los migrantes de los diversos procesos relacionados con su llegada y estancia en los países de tránsito, destino y retorno”4.

Y es por ello que las críticas que se efectúan desde diversos campos a la decisión de Chile de restarse del Pacto Mundial, ejemplifican el desconocimiento de la trayectoria de los temas vinculados a la migración, el refugio y otros relacionados. No es que la Diplomacia chilena esté ausente, o que el Estado sea indolente: lo que realmente ocurre es que firmar más de lo mismo carece de sentido en tanto el Estado de Chile no se comprometa mediante una Ley Migratoria –hoy en trámite legislativo– a subir el estándar de atención efectiva a los migrantes.

No son derechos más o derechos menos, porque en la Declaración de Nueva York, Chile ya se comprometió a cooperar en la materia y lo hizo desde las nociones de respeto a los derechos de los migrantes, refugiados, niños y mujeres; respeto a las condiciones de ingreso y estadía en el país, e incluso derechos y colaboración en el retorno de migrantes y nacionales5. Entonces, ¿a qué viene tanto ruido? Hay varias opciones: a la agenda política de ciertos sectores que buscan empañar los esfuerzos de este gobierno, al desconocimiento de cómo se trabaja en materia internacional, y obviamente, a un sentido deseo de involucrar a la administración actual en diferencias ideológicas con la anterior, en términos de desprestigiar su quehacer.

En una aproximación al contenido del Pacto Mundial por las Migraciones, este “hace énfasis en los puntos clave y los plazos del proceso. El Pacto se desarrollará mediante un proceso abierto, transparente e inclusivo de consultas y negociaciones, y a través de la participación activa de todas las partes interesadas, como la sociedad civil, el sector privado, instituciones académicas, parlamentos, comunidades de la diáspora, y organizaciones de migrantes tanto en la conferencia intergubernamental como en su proceso preparatorio”6. Metas loables todas, como sea requieren de una ley que se está discutiendo en el Congreso Nacional.

Vale la pena recordar que, en el último semestre del mandato de Michelle Bachelet, se envió un proyecto de Ley que fue rechazado en enero de 2018 en el Congreso Nacional. Entre los aspectos más destacados, estaba lo relativo a las descoordinaciones entre lo propuesto por el proyecto respecto a los derechos de los migrantes en materia de salud, y la propia política del Ministerio de Salud, idea que tenía un fundamento aún anclado en una política de seguridad nacional y una tendencia a preocuparse por los números más que por las coberturas de parte del Estado. Llama la atención que en ese sentido el informe que rechaza el proyecto de ley repare justamente lo que se ha venido impulsando como política de gobierno:

La migración como una cuestión integral. El proyecto de ley no aborda la migración en toda su complejidad, y se centra solo en la política de frontera y en el régimen de visados y residencia. Ello se refleja en que el órgano encargado de definir y administrar la Política Nacional Migratoria es el Comité de Política Migratoria, conformado por el Ministerio del Interior y Seguridad Pública, el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Justicia y DDHH y el Ministerio de Hacienda, dejando de lado a ministerios cuyas competencias son determinantes para la creación y sostenibilidad de una política migratoria de integración, como son los Ministerios del Trabajo, Desarrollo Social, Educación y Vivienda. En este sentido, recomendó que se incluyan a estos organismos en el Comité de Política Migratoria.

En esa misma línea, consideró que una ley migratoria no puede desconocer la realidad del casi millón de chilenos que reside en el extranjero actualmente, proponiendo que el proyecto de ley incorpore en sus definiciones y articulado un compromiso del Estado chileno con la protección de los derechos políticos y civiles de los compatriotas que residen en el extranjero y consagre las condiciones para garantizar que a su retorno se resguarden sus derechos sociales, culturales y económicos, en igualdad de condiciones que el resto de los chilenos residentes”7.

Sin embargo, el tema más complejo de abordar desde una perspectiva del proyecto en discusión es que el Proyecto remitido por la administración Bachelet “mandata a que los migrantes puedan acceder a los servicios básicos y a los derechos sociales, independientemente de su condición administrativa”8. Ello no solo exige un enfoque de derechos, sino una serie de ajustes que obligan a sostener una arquitectura migratoria compleja, que finalmente terminaba en la creación de un nuevo Servicio Público, el Servicio Nacional de Migración. Así, lo que ha ocurrido es que se han impulsado iniciativas sin financiamiento e institucionalidad real, poniendo a la política exterior en apuros9 y de paso cuestionando a la autoridad de la cartera que poco puede hacer, sino dar explicaciones porque no es él quien define si el país está o no en condiciones de suscribir un acuerdo político de esta naturaleza.

Pero el Pacto Mundial para las migraciones tiene además una serie de aristas difíciles y otras, que requieren –para qué estamos con cosas– de un vecindario responsable en la materia. Dejamos al lector que conteste la siguiente pregunta: Dados los ingresos, la institucionalidad y los objetivos de desarrollo país que Chile tiene, ¿cree alguien que se pueden adoptar en conciencia las 23 medidas10 dispuestas por el PMM no estando aprobada aún una ley de migraciones? A nuestro entender, haber firmado ambos documentos hubiera puesto un amarre político al país y la carreta delante de los bueyes.

 

1 Dra. En Relaciones Internacionales. Profesora ANEPE.
2 Disponible en https://oasisfm.cl/oasisfm/noticias/que-es-el-acuerdo-de-escazu-el-pacto-medioambiental-que-chile-no-quiso/2018-09-26/131441.html
3 Disponible en https://www.acnur.org/5b4d0eee4.pdf
4 La negrilla es nuestra.
5 Actos que la presidencia de Chile ha impulsado para haitianos, venezolanos (retorno) y chilenos (retorno al país)
6 Disponible enhttp://rosanjose.iom.int/site/sites/default/files/Pacto%20mundial%20sobre%20migracion.pdf
7 Congreso Nacional. Informe de la Comisión De Gobierno Interior, Nacionalidad, Ciudadanía y Regionalización, recaído en el Proyecto de ley que establece nueva Ley De Migraciones. Boletín N° 11395-06. 12 de enero de 2018. Para leer el nuevo anteproyecto de ley de Reforma Migratoria remitido por el gobierno de Sebastián Piñera el 9 de abril de 2018, véase el discurso orientador en: https://www.latercera.com/politica/noticia/presidente-pinera-presenta-proyecto-de-ley-de-migracion-que-incluye-propuestas-del-gobierno-anterior/127808/#
8 Ibíd. p.20
9 Ahí está el cumplimiento del Convenio 169 de la OIT ratificado por Chile el 2016.
10 Disponible en https://embamex.sre.gob.mx/vaticano/index.php/noticias/256-mexico-en-el-pacto-mundial-para-una-migracion-segura-ordenada-y-regular